本文作者：梁旺貴

立法體制主要包括立法權的歸屬、立法權的范圍、立法權的行使、立法權之間關系等方面的內容。在加強法制建設的今天,談談立法體制及其有關這方面的問題,無疑將對立法實踐產生促進作用。鑒于近幾年來立法理論工作和實踐工作者對此進行了廣泛而深入的研究,也發表了不少專著和論文,為此,我只想從民族自治地方立法權著眼,就我國立法體制中的有關問題談點粗淺看法。

一、民族自治地方立法權在我國立法體制中一直占有十分重要的地位。

新中國的立法可分為四個階段。1949一1954年為第一階段。這一時期,實行的是中央與地方相應分權。在中央,根據共同綱領,中國人民政治協商會議全體會議行使全國人大的職權,制定中央人民政府組織法;在一般地方,根據各地方政府組織通則,大行政區、省、市、縣的政府可擬定法令、條例或單行法規;在民族自治地方,根據1952年民族區域自治實施綱要,民族自治地方鄉以上的各級民族自治機關有權制定單行法規。1954一1956年為第二階段。1954年第一屆全國人大召開以后,立法體制變為中央高度集權,根據1954年憲法,全國人大行使國家立法權,有權修改憲法,制定法律;全國人大常委會有權解釋法律,制定法令;國務院沒有立法權,只有權向全國人大及常委會提出議案。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規的制定權,但規定民族自治地方有權制定自治條例和單行條例。1957年一1976年為第三階段。這一階段的立法體制仍如1954年憲法所作的規定,在中央,全國人大是行使國家立法權的唯一機關;在地方,除民族自治地方外,其他地方均無立法權。這一階段,中國立法躍入低谷,在長達20年的時間里,全國人大除了通過了《1958年到1967年全國農業發展綱要》和1975年憲法外,竟沒有制定一個法律。全國人大常委會也僅在1957一1958年通過了7個條例。1978年黨的十一屆三中全會以后,發揚社會主義民主、加強社會主義法制被提上日租,中國立法由此進入歷史新階段。在這一階段,中國立法體制有過幾次變化。1979年地方組織法規定,省級人大及其常委會享有地方性法規制定權,并確定了地方性法規制定權、自治條例和單行條例制定權的歸屬。1982年和1986年兩次修改地方組織法,把地方法規制定權逐步擴大到省級政府所在地和經國務院批準的較大的市的人大及常委會。這樣,初步形成了一個由國家立法權、行政法規立法權,地方性法規立法權、自治條例和單行條例立法權構成的立法體制。通過粗略考察新中國立法體制的變革,我們可以發現,盡管新中國的立法體制幾經變故,但民族自治地方立法權始終被予以確認和堅持,即使在立法體制由中央高度集權時期和地方文法權被普遍廢止的時候,民族自治地方的立法權仍然被充分肯定。由此,我們可以得出結論:民族自治地方立法權在中國立法體制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中國現行立法體制應充分考慮民族自治地方立法權的法律地位。

根據現行憲法和地方組織法的規定,現行中國立法體制的結構是:(‘)全國人大及其常委會行使國家立法權;(二)國務院根據憲法和法律行使行政法規制定權;(三)省、自治區、直轄市和省級人民政府所在地的市以及經國務院批準的較大的市的人大及其常委會,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下一,制定地方性法規,報全國人大常委會和國務院備案,(四)民族自治地方的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例,報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或自治區的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。對于憲法上的這一規定表明現行中國立法體制是怎樣的立法體制,法學界看法不一。有人認為是一級立法體制,有人認為是二級立法體制。“一級立法體制”說顯然失之偏頗。“二級立法體制”說認為,憲法確立了中央和地方兩級立法體制。“兩級”是指全國人大及其常委會制定法律和國務院制定行政法規為一級,一般地方制定地方性法規、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級。在這里,“二級立法體制”說將一般地方制定的地方性法規和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級看待,是不合適的。因為:第一,憲法規定地方性法規不得同法律和行政法規相抵觸,但憲法并沒有規定自治條例和單行條例不能同地方性法規相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據,所以,在這一點上就不能說它們同地方性法規是同一級。第二,我國許多法律明文規定民族自治地方的人民代表大會可以根據當地民族特點制定變通規定或補充規定。以婚姻法為例,結婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于20周歲的規定,省和直轄市的人民代表大會和它的常務委員會制定的地方性法規無權改變這個規定,但民族自治地方的人民代表大會則可以根據當地民族的風俗習慣等具體情況制定單行條例作出變通規定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執行婚姻法的變通規定,即把結婚年齡變通為男不得早于20周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應和地方性法規是同一級。那么,應當怎樣表述我國現行的立法體制更為確切一些呢?分析中國現行立法體制,可以發現這樣三個特點:第一,實行中央集中統一領導,國家立法在整個立法體制中處于領導地位,行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據,不得與之相抵觸。第二,實行多級并存。全國人大及其常委會制定國家法律,國務院制定行政法規,一般地方制定地方法規,它們在效力上有著明顯的級別之差。第三,多種立法權相結合。如前所述,由于一般地方性法規和自治條例、單行條例在效力等級上無法作出明顯的劃分、“級,的概念無法表明一般地方性法規同自治條例、單行條例的關系,所以,我們不妨用“種”的概念來反映各種立法權的關系,即多種立法權相結合。這多種立法權相結合的含義是:國家立法權、國務院行政法規立法權,一般地方性法規立法權、民族自治地方立法權。把以上三個特點綜合起來,可作這樣的表述:中國現行立法體制是中央集中領導的、多級并存、多種立法權相結合的立法體制,而不是所謂的二級體制。

本文作者：梁旺貴

根據現行憲法和地方組織法的規定,現行中國立法體制的結構是:全國人大及其常委會行使國家立法權;(二)國務院根據憲法和法律行使行政法規制定權;(三)省、自治區、直轄市和省級人民政府所在地的市以及經國務院批準的較大的市的人大及其常委會,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下一,制定地方性法規,報全國人大常委會和國務院備案,(四)民族自治地方的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例,報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或自治區的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。對于憲法上的這一規定表明現行中國立法體制是怎樣的立法體制,法學界看法不一。有人認為是一級立法體制,有人認為是二級立法體制?！耙患壛⒎w制”說顯然失之偏頗?！岸壛⒎w制”說認為,憲法確立了中央和地方兩級立法體制。“兩級”是指全國人大及其常委會制定法律和國務院制定行政法規為一級,一般地方制定地方性法規、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級。在這里,“二級立法體制”說將一般地方制定的地方性法規和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級看待,是不合適的。因為:第一,憲法規定地方性法規不得同法律和行政法規相抵觸,但憲法并沒有規定自治條例和單行條例不能同地方性法規相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據,所以,在這一點上就不能說它們同地方性法規是同一級。第二,我國許多法律明文規定民族自治地方的人民代表大會可以根據當地民族特點制定變通規定或補充規定。以婚姻法為例,結婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于2周歲的規定,省和直轄市的人民代表大會和它的常務委員會制定的地方性法規無權改變這個規定,但民族自治地方的人民代表大會則可以根據當地民族的風俗習慣等具體情況制定單行條例作出變通規定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執行婚姻法的變通規定,即把結婚年齡變通為男不得早于2周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應和地方性法規是同一級。那么,應當怎樣表述我國現行的立法體制更為確切一些呢?分析中國現行立法體制,可以發現這樣三個特點:第一,實行中央集中統一領導,國家立法在整個立法體制中處于領導地位,行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據,不得與之相抵觸。第二,實行多級并存。全國人大及其常委會制定國家法律,國務院制定行政法規,一般地方制定地方法規,它們在效力上有著明顯的級別之差。第三,多種立法權相結合。如前所述,由于一般地方性法規和自治條例、單行條例在效力等級上無法作出明顯的劃分、“級,的概念無法表明一般地方性法規同自治條例、單行條例的關系,所以,我們不妨用“種”的概念來反映各種立法權的關系,即多種立法權相結合。這多種立法權相結合的含義是:國家立法權、國務院行政法規立法權,一般地方性法規立法權、民族自治地方立法權。把以上三個特點綜合起來,可作這樣的表述:中國現行立法體制是中央集中領導的、多級并存、多種立法權相結合的立法體制,而不是所謂的二級體制。

我國地域遼闊,民族眾多,無論經濟、文化,還是交通運輸等,南北東西相差甚遠,再加上少數民族自身的特殊性和復雜性,可以說構成了一個多極化的中國版圖,因此,我認為無論什么法律都不可能包羅萬象、一法貫穿,即使是憲法和民族區域自治法,也只是一些原則性的東西,具體的東西都必須通過單行法規和自治地方制定的自治法規來補充和完善,但是無論地方法規、單行法規,還是自治條例都不得與母法(憲法)相低觸。這是由我國的國體和政體所決定的,也是立法工作必須遵循的一條根本原則。這一點不僅中國是這樣,外國也是這樣;不僅社會主義國家是這樣,資本主義國家也是這樣。試想,如果沒有民族區域自治法,沒有民族自治地方的自治條例,我國159個自治地方(即5個自治區、3個自治州、124個自治縣、旗)、45個自治民族的自治權怎樣體現,實行民族區域自治的含義何在,如果沒有執行《婚姻法》的變通規定,全國數十個民族自治地方批準的“男不早于2周歲,女不早于18周歲”的結婚年齡又豈不是違法行為嗎?等等,等等。所以我得出這樣一個結論:即民族自治地方的立法是其它法律法規的補充和完善,任何國家立法機關和一般地方立法機關都不能隨意取締。四、我國現行立法體制存在的問題制約著民族自治地方的立法工作。我國現行立法體制在立法權的歸屬、范圍的關系和立法權使等方面而已形成基本完善的制度,但也存在著許多缺陷和弊端,這些缺陷和弊端在民族自治地方的立法權上有所表現,也制約著民族自治地方的立法工作。關于民族自治地方立法權的歸屬。中國現行立法體關于立法權的歸屬已形成較完善的制度,但也需要進一步完善之處。表現在民族自治地方立法權歸屬方面有兩個問題需要探討:(1)在全國人大及其常委會制定的法律中,有些有授權民族自治地方人大及其常委會對該法律作變通或補充的規定,有些卻沒有這方面的規定,于是有人認為,只有法律授權民族自治地方對該法律作變通或補充規定的,民族自治地方的權力機關才能對該法律進行變通或補充,否則就不能變通或補充。也有人認為,國家法律沒有作授權規定可以變通的,要作變通規定則需要報全國人大常委會批準。這樣,就產生了一個間題:法律沒有授權民族自治地方對該法律作變通或補充,民族自治地方的權力機關能否進行變通?(2)有的自治州、自治縣的人大常委會未經授權制定了單行條例,這又是否妥當?我國憲法和民族區自治法規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。”這表明我國民族自治地方立法權的歸屬應是民族自治地方的人民代表大會,自治州、自治縣(旗)的人大常委會不享有立法權,民族自治地方立法的依據是“當地民族的政治、經濟、和文化的特點?！庇纱?我們又得出以下結論:第一,即使法律沒有授權民族自治地方對該法律作變通和補充,根據當地的實際情況認為確實需要變通或補充的,民族自治地方仍然可以對該法律進行變通和補充,只是變通和補充的主體應是民族自治地方的人民代表大會,而不是它的常委會,第二,自治州、自治縣(旗)的人大常委會本身沒有立法權,無權制定單行條例,它只能根據法律的授權對該法律作變通或補充。這一結論同全國人大常委會有關部門的解釋是一致的。如1984年,四川省涼山彝族自治州制定選舉法變通規定時,因選舉法中沒有授權規定,請示人大常委會有關部門答復說:“民族自治地方的人大常委會可以對《婚姻法》制定變通規定或補充規定,是因為《婚姻法》中特別作了這樣的規定?！哆x舉法》中沒有這方面的規定,因此,對《選舉法》的變通規定應由民族自治地方的人民代表大會制定,不能由它的人大常委會制定。萬這個結論是根據我國現行憲法、地方組織法、民族區域自治法的規定得出的。在目前的情況下我們只能得出這樣的結論并用以指導立法實踐。不過,我想提出這樣一個建議:即國家立法機關應通過法律的形式賦予民族自治州、自治縣(旗)人大常委會部分立法權,因為隨著我國法制建設的發展,越來越多的民族關系需要用民族自治法規來調整,而人民代表大會一般一年只召開一次,一次會議不可能審議太多的立法議案,所以,自治州、自治縣(旗)人大常委會享有單行條例制定權是必要的,建議國家立法機關修改民族區域自治法、地方組織法時賦予自治州、自治縣(旗)人大常委會單行條例制定權。關于民族自治地方立法權的行使。立法權的行使制度,是立法體制中一個很重要的內容。有了這方面較為完善的制度,才能保障享有立法權的機關充分行使立法權。在民族自治地方立法權的行使方面,如何理解和把握民族自治地方立法不得同憲法和法律相低觸這一立法原則,是一個值得探討的問題。這個間題處理不好,或者影響國家法制的統一,或者會損害民族自治地方的立法權,挫傷民族自治地方立法權的積極性。什么叫不與憲法、法律相低觸呢?通常有兩種解釋:一種認為是指不得同方針、政策、法律原則相抵觸,一種是說同具體政策、具體法律條文也不能相抵觸。對這個問題,前任全國人大常委會委員長彭真同志在《關于地方人大常委會的工作》一文中有過闡述。他說:“地方立法的根據是什么?一是根據當地具體情況,二是省、自治區、直轄市的實際需要。限制只有一條,就是同國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸。這里講的政策,是中央總的方針、政策,而不是一些具體的政策,具體的政策要根據具體的情況具體解決?！迸碚嫱驹谶@里是針對地方立法而言的,對民族自治地方立法也同樣適用。在同國家總的方針、政策、法律的基本原則不相抵觸的前提下,民族自治地方根據當地的實際情況,對國家法律的具體規定作某些變通,是必要的。例如,婚姻法規定的結婚年齡,民族自治地方作了變通應當允許的。因為作這樣的變通,并不違背婚姻法的基本原則。由于“不抵觸”的確切含義不明確,實踐中就難以把握。如四川省阿壩州制定實施四川省土地管理實施辦法變通規定時,將“征用耕地三畝以下,其他土地十畝以下的,由縣人民_政刪比準”變通為“征用耕地五畝以下,其他土地十五畝以下的,由縣人民政府批準。”四川省人大常委會在審議時,有的同志認為,縣級人民政府審批土地的權限是國家土地管理法規定的,自治州人大常委會無權變通,要變通須報全國人大常委會批準。于是四川省人大民二委和法制工作室聯名向全國人大有關部門請示。最后,全國人大有關部門答復以不作變通為宜。如呆作這樣的變通就是與國家土地管理法的基本原則相抵觸的話,那么我們對以下現象又作如何解釋呢?現行憲法規定全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間有權對人大制定的法律進行部分補充和修改,但不得同該法律的基本原則相抵觸。請看:全國人大制定的邢法第141條規定:“拐賣人口的,處五年以下有期徒邢。方但全國人大常委會關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定規定,,拐賣人口罪情節特別嚴重的可到處死刑。這一修改使對犯拐賣人口罪的處罰可超過有期徒刑的范圍,這是否與邢法的基本原則相抵觸呢?如不相抵觸,那么,前述四川省阿壩州人大常委會對縣級人民政府審批土地權限的變通是否與國家土地管理法的基本原則相抵觸,就值得思考了。如果說不抵觸的基本原則是提法上要完全一致、數據上要絕對相同,那么,所謂自治條例也好,變通規定也好,都只能比照相應的法規重抄一遍。如果完全照搬照抄,那就沒有必要搞什么自治法規和單行法規了。要搞,就必然要有所區別,有所發展。然而,前述的幾個婚姻法變通規定是把結婚年齡提前了兩歲,拐賣人口罪的處罰又從五年上升到了死刑,唯獨四川省阿壩州將征用耕地三畝以下變通為五畝以下,其他土地十畝以下變通為十五畝以下就不行,這是難以自圓其說的。

關于民族自治地方立法權的范圍。立法權的范圍,也是立法體制中一個很重要的內容,有了這方面較完善的規定,享有立法權的機關才能在明確和規定范圍內進行立法活動。現行立法體制在這方面存在的一個較大間題就是地方性法規和行政規章的范圍如何劃分?與此相關,在民族自治地方立法權的范圍這個間題上,提出了自治州、自治縣人民政府是否有行政規章制定權這個間題上。根據現行憲法和地方組織法的規定,享有行政規章制定權的有國務院各部、委、省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府。這里沒有提到自治州、自治縣的人民政府,表明自治州、自治縣的人民政府沒有行政規章制定權。但是根據民族區域自治法的規定,自治州、自治縣的人民政府又有行政規章制定權。民族區域自治法第34條規定,民族自治地方的自治機關對本地方的各項開支標準、定員、定額,可以制定補充規定和具體辦法。第43條規定,民族自治地方的自治機關根據法律規定,制定管理流動人口的辦法。第44條規定,民族自治地方和自治機關制定實行計劃生育的辦法。民族自治地方的自治機關是指民族自治地方的人民代表大會和人民政府,根據這些規定,我們可以得出以下結論:自治州、自治縣的人民政府有權制定行政規章。事實上,自治州、自治縣的人民政府也在行使行政規章制定權。如云南省德宏傣族自治州人民政府及其州級機關制定的實施《自治條例》的具體辦法,就是行政規章,四川省的甘孜州、阿壩州制定的計劃生育辦法規定州人民政府可就實施中的間題作出規定,這實際上是明文確認了州人民政府享有行政規章制定權。自治州、自治縣人民政府到底能否行使行政規章制定權,建議國家法律對此明確規定。我認為,國家法律應該賦予自治州、自治縣人民政府行政規章制定權。理由是:第一,民族自治地方的立法權由民族自治地方的人民代表大會行使,而人民代表大會通常是一年召開一次,一次會議不可能審議太多的立法議案,所以,有些調整民族關系的規范性文件無法以民族自治法規的形式表現出來,只好以行政規章的形式頒布施行。第二,各自治州、自治縣制定了或正在制定的自治條例,但自治條例畢竟規定得過于原則,為了便于自治條例的順利實施,自治州、自治縣人民政府需要制定便于操作的實施細則。

民族經濟立法的基本原則是指貫穿于民族經濟立法各環節的根本性準則。它是民族經濟立法指導思想在立法實踐中的表現，反映著立法者價值取向和法律意識以及受民族社會經濟條件制約的程度。

一、民族經濟立法的含義

從語源看，立法在古典文獻中已經存在：“《商君》云：‘伏羲神農教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，乃至文武，各當時而立法，?！妒酚?#8226;律書》云：‘王者，制事立法’?！稘h書•刑法志》云：‘圣人制禮作教，立法設刑’”①。中國漫長的封建社會歷史也集中印證了立法的客觀歷史存在。當然，古代的立法與現代意義上的立法內容不盡相同，但絕不能說古代無立法②。對于立法的內涵，當代法學界仍是見仁見智，概括起來有四種說法：“第一，立法是指一切國家機關依據法定權限和程序制定、修改和廢止各種不同的規范性文件的活動。第二，立法是指最高國家權力機關和它的常設機關依據法定權限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的規范性文件的活動。第三，立法是指一切有權制定、修改和廢止法律的活動”③?！暗谒?，立法是由特定主體，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動”④。這些定義之間并無大的差異，都把立法看作是一種活動，一個動態的過程，是符合立法的實際情況的。

民族經濟立法是我國這樣一個多民族國家立法的具體類別和形式，它是指國家立法機關和地方立法機關依據法律規定的職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動民族經濟法的活動。這個概念體現了民族經濟立法的如下特征：從主體看，民族經濟立法的主體不但包括中央立法機關，而且包括地方立法機關，中央立法機關有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院及其各部門。地方立法機關主要包括地方權力機關和地方政府機關。只有中央立法和地方立法相結合，才能制定出具有不同效力層次的民族經濟法，來調整不同層次和不同范圍的民族經濟關系。從職權看，享有民族經濟立法權的中央立法機關和地方立法機關不能任意行使該項權力，而應當依據法律規定的職權和程序進行民族經濟立法。依照法定的職權進行立法，說明不同的立法主體享有不同的立法權限，而且只能采取特定的立法形式和法律淵源，該立法的成果只能反映和調整特定的民族經濟關系。例如地方立法機關只能制定本地區的民族經濟法規，而不能制定民族經濟基本法律，并且該法規只能在本區域實施。民族經濟立法依據一定程序進行，一方面是憲法性法律《立法法》的明確規定，另一方面也是保證民族經濟立法嚴肅性、權威性、穩定性的要求。從內容看，民族經濟立法是運用一定技術制定、認可和變動民族經濟法的專門活動。所謂立法技術就是立法時所運用的科學方法和操作技巧，立法技術不但包含著立法經驗的總結，而且包含著對法的結構規則的合乎科學的營造。良好的立法技術是制定、認可和變動民族經濟法的重要保證。

民族經濟立法既是民族立法的重要組成部分，也是經濟立法的題中之意。民族經濟法學科母體的二重性決定了民族經濟立法的應當遵循立法法、民族立法和經濟立法的指導思想和基本原則，從而總結出適合自身特點的基本原則。

二、民族經濟立法的合法性原則

民族經濟立法的基本原則是指貫穿于民族經濟立法各環節的根本性準則。它是民族經濟立法指導思想在立法實踐中的表現，反映著立法者價值取向和法律意識以及受民族社會經濟條件制約的程度。

一、民族經濟立法的含義

從語源看，立法在古典文獻中已經存在：“《商君》云：‘伏羲神農教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，乃至文武，各當時而立法，?！妒酚?#8226;律書》云：‘王者，制事立法’?！稘h書•刑法志》云：‘圣人制禮作教，立法設刑’”①。中國漫長的封建社會歷史也集中印證了立法的客觀歷史存在。當然，古代的立法與現代意義上的立法內容不盡相同，但絕不能說古代無立法②。對于立法的內涵，當代法學界仍是見仁見智，概括起來有四種說法：“第一，立法是指一切國家機關依據法定權限和程序制定、修改和廢止各種不同的規范性文件的活動。第二，立法是指最高國家權力機關和它的常設機關依據法定權限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的規范性文件的活動。第三，立法是指一切有權制定、修改和廢止法律的活動”③。“第四，立法是由特定主體，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動”④。這些定義之間并無大的差異，都把立法看作是一種活動，一個動態的過程，是符合立法的實際情況的。

民族經濟立法是我國這樣一個多民族國家立法的具體類別和形式，它是指國家立法機關和地方立法機關依據法律規定的職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動民族經濟法的活動。這個概念體現了民族經濟立法的如下特征：從主體看，民族經濟立法的主體不但包括中央立法機關，而且包括地方立法機關，中央立法機關有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院及其各部門。地方立法機關主要包括地方權力機關和地方政府機關。只有中央立法和地方立法相結合，才能制定出具有不同效力層次的民族經濟法，來調整不同層次和不同范圍的民族經濟關系。從職權看，享有民族經濟立法權的中央立法機關和地方立法機關不能任意行使該項權力，而應當依據法律規定的職權和程序進行民族經濟立法。依照法定的職權進行立法，說明不同的立法主體享有不同的立法權限，而且只能采取特定的立法形式和法律淵源，該立法的成果只能反映和調整特定的民族經濟關系。例如地方立法機關只能制定本地區的民族經濟法規，而不能制定民族經濟基本法律，并且該法規只能在本區域實施。民族經濟立法依據一定程序進行，一方面是憲法性法律《立法法》的明確規定，另一方面也是保證民族經濟立法嚴肅性、權威性、穩定性的要求。從內容看，民族經濟立法是運用一定技術制定、認可和變動民族經濟法的專門活動。所謂立法技術就是立法時所運用的科學方法和操作技巧，立法技術不但包含著立法經驗的總結，而且包含著對法的結構規則的合乎科學的營造。良好的立法技術是制定、認可和變動民族經濟法的重要保證。

民族經濟立法既是民族立法的重要組成部分，也是經濟立法的題中之意。民族經濟法學科母體的二重性決定了民族經濟立法的應當遵循立法法、民族立法和經濟立法的指導思想和基本原則，從而總結出適合自身特點的基本原則。

二、民族經濟立法的合法性原則

本文作者：王允武田釩平工作單位：西南民族大學

我國現行的民族區域自治立法體制與我國的國情是相適應的。新中國成立后,我國依照“一元性兩級”民族區域自治立法體制的規定,不斷加強關于民族區域自治的立法工作,已經形成了以《憲法》為基礎、以《民族區域自治法》為主干,包括各項國家調整民族關系的法律、法規、規章以及地方性法規、自治條例、單行條例等在內的民族法制體系”,為正確調整我國的民族關系,有效地解決各種民族問題,加速少數民族地區政治、經濟和文化等各項事業的發展,發揮了巨大作用,從而為民族自治地方法治的順暢運行奠定了基礎。但我們也應當看到我國現行的民族區域自治立法體制還存在諸多問題,如果對其不進行充分研究并予以完善,勢必阻礙我國民族區域自治立法的發展,制約民族區域自治法制建設和法治的健康運行。這些問題突出表現在:一是民族自治地方自治立法權限的范圍不統一;二是民族自治地方立法主體的設置不科學;三是特殊民族立法程序不合理。本文將對這三個方面的問題分別進行論證并提出改進的路徑。

一、關于民族自治地方的立法權限

根據我國現行的立法體制,與民族區域自治相關的立法權分別由中央和地方的立法主體行使,而且,民族自治地方的自治立法權源于全國人民代表大會及其常委會通過的憲法和其他法律的授權。《憲法》第116條、《民族區域自治法》第19條和《立法法》第66條第1款均規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。”《立法法》第66條第2款規定:“自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點,對法律和行政法規的規定作出變通規定,但不得違背法律或者行政法規的基本原則,不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作出的規定作出變通規定?！睆纳鲜龇梢幎▉砜?民族自治地方的立法主體享有兩種類型的自治立法權。一是原創立法權。即國家的法律、行政法規沒有明確規定的,民族自治地方的立法主體可以根據當地民族的政治、經濟和文化的特點制定法規范和法規則,包括自治條例和單行條例兩種形式。二是變通立法權。即國家法律和行政法規有明確規定,但這些規定不適合當地民族的特點,不宜適用時,民族自治地方的立法主體可以根據法律和行政法規的基本原則制定變通的法規范和法規則。在行使變通立法權時,必須遵循法定的立法權范圍,即對憲法、民族區域自治法的規定以及其他法律、行政法規專門就民族自治地方所作出的規定不得進行變通立法。變通立法通常采用單行條例的形式,對某些重大問題也可以在自治條例中予以規定。民族自治地方在行使自治立法權時,應當以其自治權限的范圍為依據。根據《憲法》第117條至第122條和《民族區域自治法》第21條至第45條的規定,民族自治地方可以就以下事項制定自治條例和單行條例:(1)自治條例和單行條例的制定原則、調整范圍、制定程序和技術,變通法律、行政法規有關規定的條件、原則和程序等;(2)自治機關使用當地通用語言文字的條件、原則、方法等;(3)干部、人才的培養以及招收企事業單位人員等有關事項;(4)組織和使用本地方維護社會治安的公安部隊;(5)如何行使經濟建設和管理以及外貿活動方面自治權;(6)如何行使財政稅收自治權;(7)教育、科技、文化、體育和醫藥衛生管理工作;(8)流動人口管理;(9)計劃生育;(10)自治機關的組織和工作。應該說,在立法權的歸屬方面,憲法、民族區域自治法和立法法對民族自治地方自治立法權的授權規定并不存在矛盾。但是,我國現行的其他法律也存在授權民族自治地方變通立法的規定,并且呈現混亂狀態。到1997年底,共有10多部法律作出了對民族自治立法的授權性規定。具體分為以下幾種情況:一是授權民族自治地方的人民代表大會,如民法通則、民事訴訟法、繼承法、婦女權益保障法。二是授權民族自治地方的人民代表大會及其常務委員會,如婚姻法、收養法。三是授權民族自治地方的自治機關(人民代表大會及其常委會、人民政府),如森林法、國旗法。四是授權自治區人民代表大會和轄有民族自治地方的省人民代表大會,如刑法。五是授權自治區和省人民代表大會常務委員會,如傳染病防治法。六是授權自治區人民代表大會常務委員會,如全民所有制工業企業法。此外,行政法規如婚姻登記管理條例,授權民族自治地方人民政府,結合當地民族婚姻登記管理的具體情況,制定變通或者補充規定。有的學者將這些法律、法規的授權歸納并稱之為變通規定和補充規定制定權,以區別于自治條例和單行條例制定權,[1]并以民族區域自治法第20條的規定為證據。這種觀點是不能成立的。首先,《民族區域自治法》第20條規定:“上級國家機關的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族區域自治地方實際情況的,自治機關可以報經該上級國家機關批準,變通執行或停止執行;該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復。”這一條款賦予民族自治地方自治機關“對上級國家機關的決定等可以報經批準后變通執行或者停止執行”,言說的并不是自治立法權,而是行政管理權;從“該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復”的規定,亦可以看出此條規定的不是立法權和立法程序。其次,憲法是一國的根本大法,任何法律、法規的規定都不能與之相抵觸。因此,民族自治地方的自治立法權只能源于憲法的授權,其他有關法律、法規的授權性規定只能是對憲法規定的具體化,而不能成為獨立于憲法的權力或權利的源泉。第三,上述法律、法規的授權規定存在不一致,尤其是在立法主體上出現混亂現象,這是立法不規范、不嚴謹所致,屬違憲行為,應當予以糾正,更不能將之視為合法現象作為自治立法理論探討的理論源點。第四,不論是變通規定和補充規定制定權,還是自治條例和單行條例制定權,其最終的法律依據都是憲法的授權,其事實依據都是民族自治地方的政治、經濟和文化的特點,在本質上都是一致的,沒有必要也沒有理由將二者嚴格地區分開來。第五,從法理上分析,上述六種不同的授權也無充分的理由支撐。前三種屬于一般性授權,由民族自治地方的人民代表大會、人民代表大會及其常務委員會、自治機關分別行使民族區域自治立法權。這樣的“分別”并沒有一個統一標準,既不是按授權法律的效力等級,也不是按授權法律的性質內容。如繼承法和婚姻法,兩者的效力等級、性質內容大致相同,但在授權民族自治地方制定變通規定和補充規定時,繼承法授權給民族自治地方的人民代表大會,婚姻法則授權給民族自治地方的人民代表大會及其常委會。后三種屬于特殊性授權規定,由省和自治區的立法機關統一行使民族區域自治立法權。由省的立法機關制定的法規還能稱之為民族區域自治法規嗎?在省和自治區統一行使立法權的情況下,自治州、自治縣的立法自治權又如何體現呢?這種授權規定實際上是通過一部基本法律剝奪了自治州和自治縣的部分自治立法權,是無法體現自治民族人民的意志的,特別是那些轄有多個民族自治地方的省、自治區如青海、新疆、廣西等,制定一部統一的變通規定和補充規定,不可能兼顧在經濟、文化、風俗、習慣等方面各具特色的各民族的實際狀況,這種法規范和法規則在實踐中是無法適用的。立法法的頒布和實施為我們的主張提供了有力證據,并為立法授權不統一的解決指明了路徑?！读⒎ǚā返?6條第2款規定:“自治條例和單行條例可以對法律和行政法規作出變通規定,……”,并授權民族自治地方的人民代表大會可以變通除憲法、民族區域自治法以及其他法律、行政法規就民族自治地方所作的規定以外的所有法律、法規。所以,其他法律在進一步明確、細化民族自治地方的變通立法權時,應按照立法法的規定,規范授權的條款。例如新修訂的婚姻法,就將授權條款修改為“民族自治地方的人民代表大會有權結合當地民族婚姻家庭的具體情況,制定變通規定。自治州、自治縣制定的變通規定,報省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會批準后生效。自治區制定的變通規定,報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。”

二、關于民族自治地方的立法主體

根據我國憲法、民族區域自治法和立法法關于民族自治地方行使自治立法權的法律規定,行使自治立法權的主體是自治區、自治州和自治縣的人民代表大會,而自治地方的人民代表大會常委會則沒有自治立法權。我們知道,自治條例是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權制定的,“有關本地區實行民族區域自治的基本制度的綜合性的規范性法文件”[2](P354)。單行條例則是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權,“根據憲法和法律規定的基本原則,依照本地方的實際情況,為保護和解決當地少數民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法規。自治條例主要是關于本民族自治地方的轄區范圍、自治機關的組成及活動原則,自治機關對本地區的政治、經濟、財政、教育、科技、文化和衛生事業的管理以及自治條例的實施等重要內容的規定。在任何一個民族自治地方都只能存在一部自治條例,俗稱民族自治地方的“小憲法”,其地位是非常重要的,所以只授權民族自治地方的人民代表大會制定自治條例是科學的,也是必要的。而單行條例是對民族自治地方某一方面的具體事項所作的規定,是就某一專門問題進行規定的法規,這樣的問題在民族自治地方非常多,從加強民族自治地方的立法工作,促進民族自治地方法制建設和法治的順暢運行來看,僅授權民族自治地方的人民代表大會制定單行條例缺乏科學性?！拔覈⒎w制中的薄弱環節是,民族自治地方的立法機關,相對于其他立法機關而言,……立法活動不甚活躍,尤其是自治縣一級的人民代表大會更突出,有的縣多年來僅制定過一部單一條例?！盵4]要改變民族自治地方自治立法工作的這種狀況,關鍵在于完善立法主體的設置,賦予民族自治地方的人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力,以適應民族自治地方法制和法治建設的需要。首先,賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力具有現實必要性。社會主義民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是國家法律體系中的一個重要組成部分。1982年憲法施行以來,我國民族立法工作取得了很大的成績,初步解決了民族工作中無法可依的問題。但是,從我國民族自治法制建設的現狀來說,民族法律法規,特別是民族自治地方的單行條例中存在著不適應建立和完善社會主義市場經濟體制要求、不適應國家西部大開發要求、不適應WTO規則要求等問題。有些規定明顯落后于實際需要,而且實際上也不能執行和沒有執行,必須根據社會主義市場經濟的特點、西部大開發的政策和WTO規則的要求對有關內容適時地進行修改、補充和完善。“民族自治地方要加強制定單行條例、變通規定和補充規定的工作。屬于某個自治地方的某些特殊問題,國家沒有也不可能專門統一立法,但又確實需要通過立法有所規范和保障,自治地方要充分行使憲法賦予的自治權,通過制定單行條例的辦法來解決;有些問題國家雖已制定法律,但不適合自治地方的特殊情況或者規定不具體,自治地方可以制定變通規定和補充規定。”[5]然而,在我國現行的民族區域自治立法體制下,只能由民族自治地方人民代表大會制定單行條例,由于立法主體受限制,制約著單行條例的制定過程,立法效率低下,使之不能適應民族自治地方制定單行條例工作的要求。這在客觀上要求賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的自治立法權。其次,賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力是節約立法成本,提高立法效益的要求,在理論上具有可行性。憲法、立法法和民族區域自治法規定單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會制定的目的是嚴格單行條例的制定程序,但卻增大了單行條例的立法成本。法律的經濟分析是運用經濟學的基本原理和原則分析立法現象,從成本—效益的角度尋求和實現法律效益的最大化,分析和闡明法律的必要性、收益性、合理的調控范圍以及法律效益的歸屬主體。[6]從經濟學角度分析立法,涉及到三個指標:立法的社會效益、立法成本、法律價值,三者的關系是:立法的社會效益等于法律價值和立法成本的差額。其中,立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動所耗費的成本,包括立法機關的運行、立法的程序性活動和立法監督的成本;間接立法成本即法律實施成本,包括執法主體實現法律的執法成本和法律實施中某些相對人損耗的守法成本和違法成本。在單行條例的制定過程中,雖然《地方組織法》第11條規定:“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經過五分之一代表提議,可以臨時召集本級人民代表大會”,但在現階段,我國地方(包括民族自治地方)各級人民代表大會每年只召開一次。這樣,單行條例制定工作從計劃立項、起草到形成草案,提請常務委員會審議法規草案,一般都需要一年左右的時間,有的還需要2—3年。常務委員會審議后還要征求上級國家機關對單行條例草案的意見,并由上級人民代表大會常務委員會工作機構協調條例草案中涉及到的自治地方與上級國家機關及其有關部門在利益分配等方面的問題。然后再由常務委員會提請本級人民代表大會審議。如果本級人民代表大會在審議中認為法規草案中的某些問題不適當,需要作進一步的修改才能交付表決,那么,該草案就必須繼續擱置到下一次人民代表大會開會時,即第二年才有可能得到重新審議、通過。[7](P104-105)因此,受人民代表大會會期的限制,如果不賦予民族自治地方的人大常委會制定單行條例的立法權,必然增加立法機關運行的立法體制成本,降低制定單行條例的立法效益。此外,在我國地方各級人民代表大會制度的實踐中,“會期短、議程多”是一個突出的特點。一般地說,自治區人民代表大會的會期每年是7天—10天,自治州人民代表大會的會期是3天—7天,自治縣人民代表大會的會期是2天—5天。在這樣短的會期中,每年召開一次的人民代表大會的議程較多。[7](P105)在這種情況下,由人民代表大會制定單行條例,有時候很難將應當列入的制定法規的議題列入會議議程。特別是每次換屆選舉的第一次人民代表大會的召開,由于會議議程多,選舉任務較重,并且新當選代表還不夠熟悉人民代表大會會議的議事規則等,通過單行條例就更困難。因此,受人民代表大會會議的限制和議程的限制,也勢必增加立法的體制成本,降低制定單行條例的立法效益。所以,為了完善民族區域自治立法體制,提高自治立法的社會效益,應當賦予民族自治地方的人民代表大會常委會制定單行條例的自治立法權。

(一)扶貧開發工作中少數民族文化保護認識上存在誤區

近年來，各級政府通過整村推進、產業化扶貧、移民搬遷等方式幫助少數民族群眾迅速脫貧致富，取得了顯著成果。但從另一方面也應看到，扶貧開發的立足點必須建立在對少數民族文化充分尊重的基礎之上，否則就難以達到預期效果。在大多數少數民族群眾聚居區，傳統的生活方式和世代居住的獨特地域是少數民族維持和延續本民族文化的重要途徑和有效載體，但在這些地方，文化多樣、風景優美成了貧困落后的代名詞，甚至有相當一部分人，特別是地方主管部門領導，將少數民族群眾傳統的生產生活方式視為導致貧困的根本原因，不惜以改變當地居民傳統的生活方式作為扶貧、減貧的有效措施，最終墮入了“越扶越貧、越貧越扶”的怪圈，同時也引發了個別少數民族地區對國家救助依賴性增強等一系列值得關注的問題。不可否認，當下很多地方政府都或多或少地存在著“先發展經濟、后保護文化”的錯誤認識。實際工作中，都愿意把投錢、給物作為扶貧工作的重點，一定程度上助長了各級“經濟發展優先，其他工作讓路”的錯誤思想。

(二)扶貧開發工作中少數民族文化保護做法上存在誤區

一些少數民族聚居地區，由于地處偏僻，基礎設施建設方面相對滯后，經濟文化發展基礎也相對薄弱，造成了少數民族地區群眾不能根據自身實際和文化優勢決定自身的發展方式，只能聽從主管部門和投資單位對當地的發展規劃。近年來，在扶貧開發政策的激勵扶持下，一些地方借助少數民族傳統文化資源，走上了發展民族旅游和特色產業的發展之路，既保護和弘揚了少數民族傳統文化，豐富了當地居民的文化生活，又使當地少數民族群眾擺脫了貧困，走上了致富之路。然而，在少數民族地區文化旅游開發過程中，過度包裝、任意曲解、商業炒作等現象層出不窮。推倒舊的、翻蓋新的，減掉難懂的，加上好看的……，種種對少數民族文化的曲解、破壞等亂象屢見不鮮。極大地破壞了民族傳統文化原有的深層次文化內涵。若要徹底改變民族地區扶貧開發中的這些短視現象，廣泛聽取少數民族地區群眾意愿，尊重他們的選擇權，建立有效的立法機制將扶貧開發和少數民族文化保護之間的關系變博弈為共贏應是今后少數民族地區發展的一項重要議題。

發展經濟與傳承和創新民族優秀文化，是一社會進步的必由之路。受多方面因素影響，扶貧開發工作中的少數民族文化保護多以“意見”、“措施”等形式出現，尚未上升到法律層面。要想改變當前少數民族文化保護和發展的困境，必須有相應的法律法規做支撐。扶貧開發工作和少數民族文化保護都必須做到有法可依、執法必嚴、違法必究，這樣才能徹底改變少數民族地區經濟發展過程中出現的亂象以及少數民族文化發展過程中面臨的瓶頸。我們應該看到，一項法規的出臺是不可能一蹴而就的，要經過長期的調查研究和深入的思考摸索，這就需要各級黨政機關和相關部門，提高少數民族文化保護的認識，引導和帶動少數民族地區群眾確立優秀民族文化傳承保護的意識。“人治不如法治”，扶貧開發工作中的少數民族文化保護必須從制定法律法規、健全監督機制、培養立法人才等方面入手，全面做好扶貧開發工作中的少數民族文化保護立法工作。

(三)以文化保護基本需求為出發點，建立少數民族文化立法保護體系

民族經濟立法的基本原則是指貫穿于民族經濟立法各環節的根本性準則。它是民族經濟立法指導思想在立法實踐中的表現，反映著立法者價值取向和法律意識以及受民族社會經濟條件制約的程度。

一、民族經濟立法的含義

從語源看，立法在古典文獻中已經存在：“《商君》云：‘伏羲神農教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，乃至文武，各當時而立法，?！妒酚洠柯蓵吩疲骸跽?，制事立法‘。《漢書？刑法志》云：’圣人制禮作教，立法設刑‘”①。中國漫長的封建社會歷史也集中印證了立法的客觀歷史存在。當然，古代的立法與現代意義上的立法內容不盡相同，但絕不能說古代無立法②。對于立法的內涵，當代法學界仍是見仁見智，概括起來有四種說法：“第一，立法是指一切國家機關依據法定權限和程序制定、修改和廢止各種不同的規范性文件的活動。第二，立法是指最高國家權力機關和它的常設機關依據法定權限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的規范性文件的活動。第三，立法是指一切有權制定、修改和廢止法律的活動”③?！暗谒模⒎ㄊ怯商囟ㄖ黧w，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動”④。這些定義之間并無大的差異，都把立法看作是一種活動，一個動態的過程，是符合立法的實際情況的。

民族經濟立法是我國這樣一個多民族國家立法的具體類別和形式，它是指國家立法機關和地方立法機關依據法律規定的職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動民族經濟法的活動。這個概念體現了民族經濟立法的如下特征：從主體看，民族經濟立法的主體不但包括中央立法機關，而且包括地方立法機關，中央立法機關有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院及其各部門。地方立法機關主要包括地方權力機關和地方政府機關。只有中央立法和地方立法相結合，才能制定出具有不同效力層次的民族經濟法，來調整不同層次和不同范圍的民族經濟關系。從職權看，享有民族經濟立法權的中央立法機關和地方立法機關不能任意行使該項權力，而應當依據法律規定的職權和程序進行民族經濟立法。依照法定的職權進行立法，說明不同的立法主體享有不同的立法權限，而且只能采取特定的立法形式和法律淵源，該立法的成果只能反映和調整特定的民族經濟關系。例如地方立法機關只能制定本地區的民族經濟法規，而不能制定民族經濟基本法律，并且該法規只能在本區域實施。民族經濟立法依據一定程序進行，一方面是憲法性法律《立法法》的明確規定，另一方面也是保證民族經濟立法嚴肅性、權威性、穩定性的要求。從內容看，民族經濟立法是運用一定技術制定、認可和變動民族經濟法的專門活動。所謂立法技術就是立法時所運用的科學方法和操作技巧，立法技術不但包含著立法經驗的總結，而且包含著對法的結構規則的合乎科學的營造。良好的立法技術是制定、認可和變動民族經濟法的重要保證。

民族經濟立法既是民族立法的重要組成部分，也是經濟立法的題中之意。民族經濟法學科母體的二重性決定了民族經濟立法的應當遵循立法法、民族立法和經濟立法的指導思想和基本原則，從而總結出適合自身特點的基本原則。

二、民族經濟立法的合法性原則

民族經濟立法的基本原則是指貫穿于民族經濟立法各環節的根本性準則。它是民族經濟立法指導思想在立法實踐中的表現，反映著立法者價值取向和法律意識以及受民族社會經濟條件制約的程度。

一、民族經濟立法的含義

從語源看，立法在古典文獻中已經存在：“《商君》云：‘伏羲神農教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，乃至文武，各當時而立法，?！妒酚?#8226;律書》云：‘王者，制事立法’?！稘h書•刑法志》云：‘圣人制禮作教，立法設刑’”①。中國漫長的封建社會歷史也集中印證了立法的客觀歷史存在。當然，古代的立法與現代意義上的立法內容不盡相同，但絕不能說古代無立法②。對于立法的內涵，當代法學界仍是見仁見智，概括起來有四種說法：“第一，立法是指一切國家機關依據法定權限和程序制定、修改和廢止各種不同的規范性文件的活動。第二，立法是指最高國家權力機關和它的常設機關依據法定權限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的規范性文件的活動。第三，立法是指一切有權制定、修改和廢止法律的活動”③?！暗谒模⒎ㄊ怯商囟ㄖ黧w，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動”④。這些定義之間并無大的差異，都把立法看作是一種活動，一個動態的過程，是符合立法的實際情況的。

民族經濟立法是我國這樣一個多民族國家立法的具體類別和形式，它是指國家立法機關和地方立法機關依據法律規定的職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動民族經濟法的活動。這個概念體現了民族經濟立法的如下特征：從主體看，民族經濟立法的主體不但包括中央立法機關，而且包括地方立法機關，中央立法機關有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院及其各部門。地方立法機關主要包括地方權力機關和地方政府機關。只有中央立法和地方立法相結合，才能制定出具有不同效力層次的民族經濟法，來調整不同層次和不同范圍的民族經濟關系。從職權看，享有民族經濟立法權的中央立法機關和地方立法機關不能任意行使該項權力，而應當依據法律規定的職權和程序進行民族經濟立法。依照法定的職權進行立法，說明不同的立法主體享有不同的立法權限，而且只能采取特定的立法形式和法律淵源，該立法的成果只能反映和調整特定的民族經濟關系。例如地方立法機關只能制定本地區的民族經濟法規，而不能制定民族經濟基本法律，并且該法規只能在本區域實施。民族經濟立法依據一定程序進行，一方面是憲法性法律《立法法》的明確規定，另一方面也是保證民族經濟立法嚴肅性、權威性、穩定性的要求。從內容看，民族經濟立法是運用一定技術制定、認可和變動民族經濟法的專門活動。所謂立法技術就是立法時所運用的科學方法和操作技巧，立法技術不但包含著立法經驗的總結，而且包含著對法的結構規則的合乎科學的營造。良好的立法技術是制定、認可和變動民族經濟法的重要保證。

民族經濟立法既是民族立法的重要組成部分，也是經濟立法的題中之意。民族經濟法學科母體的二重性決定了民族經濟立法的應當遵循立法法、民族立法和經濟立法的指導思想和基本原則，從而總結出適合自身特點的基本原則。

二、民族經濟立法的合法性原則

民族經濟立法的基本原則是指貫穿于民族經濟立法各環節的根本性準則。它是民族經濟立法指導思想在立法實踐中的表現，反映著立法者價值取向和法律意識以及受民族社會經濟條件制約的程度。

一、民族經濟立法的含義

從語源看，立法在古典文獻中已經存在：“《商君》云：‘伏羲神農教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，乃至文武，各當時而立法，?！妒酚?#8226;律書》云：‘王者，制事立法’?！稘h書•刑法志》云：‘圣人制禮作教，立法設刑’”①。中國漫長的封建社會歷史也集中印證了立法的客觀歷史存在。當然，古代的立法與現代意義上的立法內容不盡相同，但絕不能說古代無立法②。對于立法的內涵，當代法學界仍是見仁見智，概括起來有四種說法：“第一，立法是指一切國家機關依據法定權限和程序制定、修改和廢止各種不同的規范性文件的活動。第二，立法是指最高國家權力機關和它的常設機關依據法定權限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的規范性文件的活動。第三，立法是指一切有權制定、修改和廢止法律的活動”③。“第四，立法是由特定主體，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動”④。這些定義之間并無大的差異，都把立法看作是一種活動，一個動態的過程，是符合立法的實際情況的。

民族經濟立法是我國這樣一個多民族國家立法的具體類別和形式，它是指國家立法機關和地方立法機關依據法律規定的職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動民族經濟法的活動。這個概念體現了民族經濟立法的如下特征：從主體看，民族經濟立法的主體不但包括中央立法機關，而且包括地方立法機關，中央立法機關有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院及其各部門。地方立法機關主要包括地方權力機關和地方政府機關。只有中央立法和地方立法相結合，才能制定出具有不同效力層次的民族經濟法，來調整不同層次和不同范圍的民族經濟關系。從職權看，享有民族經濟立法權的中央立法機關和地方立法機關不能任意行使該項權力，而應當依據法律規定的職權和程序進行民族經濟立法。依照法定的職權進行立法，說明不同的立法主體享有不同的立法權限，而且只能采取特定的立法形式和法律淵源，該立法的成果只能反映和調整特定的民族經濟關系。例如地方立法機關只能制定本地區的民族經濟法規，而不能制定民族經濟基本法律，并且該法規只能在本區域實施。民族經濟立法依據一定程序進行，一方面是憲法性法律《立法法》的明確規定，另一方面也是保證民族經濟立法嚴肅性、權威性、穩定性的要求。從內容看，民族經濟立法是運用一定技術制定、認可和變動民族經濟法的專門活動。所謂立法技術就是立法時所運用的科學方法和操作技巧，立法技術不但包含著立法經驗的總結，而且包含著對法的結構規則的合乎科學的營造。良好的立法技術是制定、認可和變動民族經濟法的重要保證。

民族經濟立法既是民族立法的重要組成部分，也是經濟立法的題中之意。民族經濟法學科母體的二重性決定了民族經濟立法的應當遵循立法法、民族立法和經濟立法的指導思想和基本原則，從而總結出適合自身特點的基本原則。

二、民族經濟立法的合法性原則

一、民族經濟立法的含義

從語源看，立法在古典文獻中已經存在：“《商君》云：‘伏羲神農教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，乃至文武，各當時而立法，?！妒酚?#8226;律書》云：‘王者，制事立法’?！稘h書•刑法志》云：‘圣人制禮作教，立法設刑’”①。中國漫長的封建社會歷史也集中印證了立法的客觀歷史存在。當然，古代的立法與現代意義上的立法內容不盡相同，但絕不能說古代無立法②。對于立法的內涵，當代法學界仍是見仁見智，概括起來有四種說法：“第一，立法是指一切國家機關依據法定權限和程序制定、修改和廢止各種不同的規范性文件的活動。第二，立法是指最高國家權力機關和它的常設機關依據法定權限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的規范性文件的活動。第三，立法是指一切有權制定、修改和廢止法律的活動”③?！暗谒?，立法是由特定主體，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動”④。這些定義之間并無大的差異，都把立法看作是一種活動，一個動態的過程，是符合立法的實際情況的。

民族經濟立法是我國這樣一個多民族國家立法的具體類別和形式，它是指國家立法機關和地方立法機關依據法律規定的職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動民族經濟法的活動。這個概念體現了民族經濟立法的如下特征：從主體看，民族經濟立法的主體不但包括中央立法機關，而且包括地方立法機關，中央立法機關有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院及其各部門。地方立法機關主要包括地方權力機關和地方政府機關。只有中央立法和地方立法相結合，才能制定出具有不同效力層次的民族經濟法，來調整不同層次和不同范圍的民族經濟關系。從職權看，享有民族經濟立法權的中央立法機關和地方立法機關不能任意行使該項權力，而應當依據法律規定的職權和程序進行民族經濟立法。依照法定的職權進行立法，說明不同的立法主體享有不同的立法權限，而且只能采取特定的立法形式和法律淵源，該立法的成果只能反映和調整特定的民族經濟關系。例如地方立法機關只能制定本地區的民族經濟法規，而不能制定民族經濟基本法律，并且該法規只能在本區域實施。民族經濟立法依據一定程序進行，一方面是憲法性法律《立法法》的明確規定，另一方面也是保證民族經濟立法嚴肅性、權威性、穩定性的要求。從內容看，民族經濟立法是運用一定技術制定、認可和變動民族經濟法的專門活動。所謂立法技術就是立法時所運用的科學方法和操作技巧，立法技術不但包含著立法經驗的總結，而且包含著對法的結構規則的合乎科學的營造。良好的立法技術是制定、認可和變動民族經濟法的重要保證。

民族經濟立法既是民族立法的重要組成部分，也是經濟立法的題中之意。民族經濟法學科母體的二重性決定了民族經濟立法的應當遵循立法法、民族立法和經濟立法的指導思想和基本原則，從而總結出適合自身特點的基本原則。

二、民族經濟立法的合法性原則

對合法性問題的探討是法學研究中的基本主題。立法的合法性因立法從邏輯上優位于執法和司法、守法的特點而具有優先意義。民族經濟立法是民族經濟法實踐的初始環節，其合法性原則要求：第一，民族經濟立法權合法化。民族經濟立法權是立法機關的專有權力，每一項權力諸如提案權、審議權、表決權、公布權的歸屬和界限都應當由法律明確規定。它反映著立法權受制約的狀態，即一方面接受各民族人民的監督，另一方面受其他國家權力的制約，最重要的是，它受到法律的制約，任何不合法的立法權力的行使，都會得到法律制止。第二，民族經濟立法內容的合法性。它表明：民族經濟立法的內容首先要符合憲法的規定，不符合憲法精神與規定的任何立法均為違憲法立法，是無效的立法，應當承擔違憲責任。同時，各民族經濟立法主體在立法時應當注意本立法所依據的法律以及本立法不得與上位階立法相悖，否則便是無效的民族經濟立法，這也是法制統一性的客觀要求。第三，民族經濟立法程序的合法性。民族經濟立法是一項特殊的立法，由于涉及到民族和經濟兩個帶有強烈政治色彩的敏感性問題，因此，只有把立法權納入法定程序之中才能有效防止各種人治因素、長官意志和其他因素的非法干預，才能使民族經濟立法與國家統一的經濟立法相協調，從而推動民族經濟與市場經濟的接軌與同步發展?？偟膩砜?，立法合法性原則是一項首要原則，是其他原則貫徹的前提。三、民族經濟立法的民主性原則