導語：如何才能寫好一篇城鄉社會保障調查報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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（一）國外情況

從世界范圍看，很多國家都開展了與政策評估有關的審計業務。例如，日本2001年出臺了關于對行政機關進行政策評估的法律，將政策評估作為一項制度要求以法律的形式予以明確。在會計檢查院的審計報告中，有對國會要求檢查事項有關的報告，其中就涉及對于某些政策的審計；韓國審計監察院也應公共利益的要求，對需要被改進的政策和制度進行審計；英國審計署也開展了對公共政策執行情況和政策效果的評價；意大利和澳大利亞等國家也開展了對單項或是一攬子公共政策執行和績效進行評價的審計；美國審計署（政府問責署GAO）開展的政策評估審計最為典型。政策評估審計報告采用“評價主題+評價方法+評價結果+政策建議”的格式。按照不同的維度，美國審計署開展的政策評估審計可以分為不同類型，

（二）我國情況

1．政策評估的思路和內容在部分審計項目中已有所體現，但還不夠深刻。例如，九省市應對國際金融危機落實中小企業扶持政策的審計調查報告、開發區財政稅收政策的審計調查報告等審計報告已經明顯地體現了政策審計的思想。又如，2012年實施的全國社會保障資金審計，雖然以資金為主線，關注資金籌集、管理和使用過程中的很多問題，實際上是對一攬子社會保障政策的政策評估審計。但是政策評估的主題不夠清晰，政策目標或規范不夠明確，評估的測度方法尚未建立，加之對法定審計對象習慣理解為單位、資金或項目，同時報告格式相對固定等原因，導致政策評估內容與政策目標不能一一對應，不能使人形成對政策完整、系統的認識。

2．部分政策評估方法已經開始應用，但應用得不夠系統。在2012年8月的全國社會保障資金審計結果公告中，很多內容都體現了政策評估方法的運用。比如，審計公告通篇無論是肯定成績，還是揭示問題，諸如險種間尚未完全實現有效銜接、各地實行的保障政策尚不完全統一、社會保障運行機制有待進一步健全完善等，都始終圍繞社會保障政策的公平性、互濟性、普遍性、強制性、福利性等特性對政策進行評價，這幾個特性都是設立社會保障政策的基本原則和確保政策科學有效的主要考量維度。這個評價過程，應用了政策評估中效果型評估模型中目標導向評估的方法。公告中還體現了經濟評估模型中比率分析和比較分析的方法，所揭示的基金籌集管理使用中存在的問題，在一定程度上體現了專業評估和過程評估的思維。然而這些應用比較零散，不能系統地應用評估模型體系。

二、政策評估在我國國家審計中的應用展望

（一）嘗試專門以政策為導向的審計或審計調查

《審計法》規定審計機關對國務院各部門和地方各級人民政府及各部門的財政收支，國有金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照《審計法》規定應當接受審計的財政收支、財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。審計工作中對這項規定的理解可以更加靈活。對政策的審計可以視為財政收支、財務收支效益性審計的一部分，或者可以采取審計調查的方式，嘗試專門以政策為導向的審計，審計對象可以不局限于與資金直接相關的政策，避免以資金、項目、部門、個人為審計對象而影響對政策效果完整系統的評價。

（二）對審計報告思路做相應調整

現行審計報告有時包括內容較多，既有資金問題、管理問題、政策問題，還有違法違規問題、體制制度機制問題。這種點多面廣的報告模式，有可能造成對某項政策的評價分散在報告的各個部分，不利于讀者形成立體系統的認識。可以探索采用“評價主題+評價方法+評價結果+政策建議”的報告模式。評價主題的選取要具體，有針對性；評價方法要靈活多樣，不拘泥于傳統的審計方法，同時要符合評價主題的需要；評價結果要緊扣評價主題，盡量不涉及其他內容；政策建議要明確，能直接從評價結果中得出。

（三）系統引入政策評估專業方法

現有審計報告模式很難系統采用政策評估模型。伴隨報告模式創新的探索，可以在報告中大膽采用效果型評估模型、經濟型評估模型、專業型評估模型和過程型評估模型等評估模型體系，并將這些模型體系與依法審計有機結合。數據式審計已經在很多審計項目中探索使用。最為典型的是在2012年實施的全國社會保障資金審計項目中，已經通過大規模的數據采集作為發現審計線索的重要手段。數據式審計的日趨成熟，迫切需要完備的體系和模型予以支撐，同時也在技術上使建立完備的評估體系成為可能，這就為政策評估模型在審計中的廣泛應用提供了必要性和可行性。現階段，可逐步建立各專業、各類型政策的綜合評估模型，促進審計更為系統化、定量化。

（四）適當嘗試前饋審計

可以引入政策效果預測模型，嘗試對政策進行前饋審計。在政策正式出臺前，按照政策擬采取的有關規定，預測其執行情況和執行效果，以便對不利于實現政策目標的策略加以修正，或者將各種不同政策策略的執行情況和執行效果作對比，以在各種政策中選擇最優的策略。通過預測，可以事先提出相關的政策建議，如增加配套政策和管理手段，修改政策策略，或在現有政策策略中擇優等。這些建議可以起到未雨綢繆的作用，其審計效益有時要高于事中審計和事后審計。

（五）拓寬審計大格局的思路

近年來，財政審計大格局的思路在不斷拓寬，實現方式也在不斷創新。比如，2012年財政審計就以橫向溝通、上下聯動的方式，將中央預算執行情況和編制的中央決算草案審計、中央財政建設投資情況審計、中央國有資本經營預算執行情況審計、國家金庫系統辦理預算資金收納撥付情況審計、中央部門預算執行情況及決算（草案）審計、全國社會保障基金理事會基金管理運營情況審計和地方財政收支及重點專項資金審計等項目納入審計，最后整合信息，形成匯總報告。這樣安排最主要的目的是促進政府預算的統一和完整，使兩個報告能對2012年度的預算執行情況有一個更為系統清晰的描述。

三、結語

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關鍵詞:農民工;社會保障;問題;基本思路

一、農民工社會保障存在的問題

(一)社會保障立法不健全

現有的社會保障法規政策中,沒有一部是關于農民工社會保障的。由于缺乏相應的法律,使他們的社會保障工作難以實現強制性原則。雖然個別地區建立了一些地方性的農民工社會保障的政策法規,但都存在一定的混亂和不協調狀態,并且權威和強制性比較弱,政策執行和實施的效果也很差。[1]

(二)社會保險和社會救助制度的缺失

中國社會的城鄉二元結構使得農民工的社會保障基本處于空白,廣大農民工被排斥在社會保險的多數項目之外,針對農民工的社會保險項目極度缺乏。據勞動和社會保障部一份最新調研顯示,在“五大保險”中,己有相當數量的農民工參加了工傷保險,但農民工參加養老保險的總體參保率僅為15%左右,醫療保險的平均參保率10%左右,此外,絕大多數農民工未參加失業保險,生育保險農民工也基本未參加。[2]現行城鎮社會救助體系僅僅覆蓋城鎮戶籍人口,諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權益,農民工根本享受不到。

(三)社會保障參與率低

據《中國青年報》報道:我國農民工參保率普遍很低,在五大社會保險中,除工傷保險已有相當數量的農民工參加外,養老保險總體參保率僅為15%,醫療保險平均參保率不到10%,失業保險、生育保險目前仍與絕大多數農民工無緣。而女性農民工參保率更低。據2006年全國婦聯組織的“全國農村婦女權益狀況和維權需求調查報告”結果顯示,女性農民工簽訂勞動合同、享受社會保險的比例低,只有40%的女性農民工與單位簽訂勞動合同,辦理醫療保險、工傷保險、養老、失業、生育保險的僅占23.8%、19.1%、15.8%、8.1%、6.7%。羅遐研究發現只有很少部分農民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障,而且不是完全意義上的社會保障,各險種的參保率都在10%以下,其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障。[3]

(四)農民工自身保障意識不強

大多數農民工文化素質普遍偏低,一是不知道享有社保權利,社保意識薄弱;二是不愿參保,部分農民工離開土地來到城鎮的動機主要是賺錢回家改善生活,并不想在城市居住和生活,繳納保險費減少了現金的收入,不愿意拿錢參保。長期的城鄉二元結構使得農民工習慣了差別對待,習慣了農民身份帶給他們的農村社會保障資源及責任,不會把市民作為參照群體,沒有表現出對獲取與市民同樣的身份的積極主動性。同時廣大農民工尚未真正認識到政府應為其自身建立社會保障體系,使其在需要的時候得到社會的救助,能夠維持最基本的生活需要。

二、建設農民工社會保障的基本思路

(一)完善農民工社會保障方面的法律法規

國家相應立法機關應加大社會保障立法工作的力度,為農民工社會保障制度的建立和發展提供法律依據和強有力的保障,要在政府的主導下,通過立法機關制定相應的農民工社會保障法規,來明確規范主體各方的社會保障職責,完善司法保障措施。只有不斷致力于法律法規的完善和實施,強化法律的剛性制約作用,才能有效解決農民工社會保障問題,使農民工的社會保障工作走上法制化的軌道,從根本上解決農民工的社會保障問題,同時法律法規的建立可以擺脫政策性規定的隨意性,形成比較穩定的社會保障法律體系。

(二)提高農民工的社會保障意識

農民工作為中國產業工人的一部分,理應享有產業工人應享有的社會保障權利。為此政府應加大社會保障的宣傳力度,確保宣傳的持續性和持久性,通過各種傳媒,形成強大的宣傳聲勢和輿論壓力,使全社會形成人人參與社保,人人關心社保的良好氛圍,使農民工認識到職業的變化隨之也帶來了風險的變化,要提高社會保障意識,自覺承擔個人責任,引導農民工從傳統的社會保障意識轉向現代社會保障意識。使農民工認識到社會保障是其享有的權利,既不是政府的恩惠,也不是雇主施舍,同時幫助農民工意識到繳納相關社會保險費用也是其應盡的義務,當這種權利、義務意識確立后,就會大大提高農民工參保的積極性和主動性,促進農民工社會保障事業的發展。[4]

(三)改革城鄉二元分割制度

計劃經濟時代產生的城鄉二元分割體制的影響還并未消除,社會管理制度和政策的改革明顯滯后于經濟體制的改革。因此,要解決農民工的社會保障問題,就要按照市場經濟的原則,推進對城鄉二元分割體制的進一步改革。目前,中國各地正陸續推行新的戶籍管理制度,沿用多年的戶口遷移審批制度在許多地區已逐步被取消,取而代之的是以條件準入方式,按實際居住地進行戶口登記管理的新模式。當然,在實施過程中,步伐不能太快太急,應當采取積極而又穩妥的做法,在此基礎上才有可能建立與市場經濟體制相適應的農民工社會保障制度。

(四)建立靈活的社會保險制度

鑒于各險種不可能一并而上的實際,農民工社會保險制度體系應首先建立以普遍性為原則的全國性工傷保險制度,其保險關系等同于城鎮正式職工;其次,建立農民工的大病醫療保險或疾病住院保障機制。這需要勞動監督部門的同步配合:重點檢查職業病、工傷事故重災區及農民工集中企業與行業的勞動安全衛生狀況,在必要時政府還應給予適當的財政支持。農民工大多處于青壯年,考慮其流動性很強,高繳費率會影響其雇傭成本和就業境遇,可以先規劃遠景目標待慎重確定繳費率后再適時建立農民工社會養老保險制度,以后隨著城鄉統一勞動力市場的建立和其他條件的成熟,再分階段逐步覆蓋其他社會保險制度。[5]

參考文獻:

[1]桂百楨.農民工社會保障存在的問題、原因及對策建議[J].池州學院學報,2008,(8).

[2]鄭功成.農民工的權益與社會保障[J].中國黨政干部論壇,2002,(8).

[3]吳波.我國農民工社會保障問題研究[D].合肥:合肥工業大學,2006

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【關鍵詞】 農民工；非農收入較低；原因；對策

一、“十二五”期間農民工流動和工資水平分析

1、農民工的行業分布新特點

2014年《全國農民工監測調查報告》顯示，2011-2014年外出農民工人數增速分別比上年回落2.1、0.4、1.3和0.4個百分點。從行業分布上看近五年制造業和建筑業一直是吸納農民工最多的行業，2014年占到了53.6%，其中制造業占31.4%，建筑業占22.2%，交通運輸、倉儲、郵政業從業人員增加最快，占比11.3%，其它依次為批發零售，住宿餐飲業等。各行業工作時間2010年平均每月工作26-27天左右，每天工作9小時，2014年每月工作25天左右，每天工作8.8小時，勞動時間長，強度大。

2、農民工的低工資狀況

2015中國農民工最新情況調查報告研究表明，農民工不希望成為城里人的原因中排在前四位的依次是“城市壓力大，不如農村生活舒適”，“城市就業風險大，害怕失業后生活沒有保障”，“城市房價太高，買不起住房”，“城市生活費用太高”。分析這些原因，主要還是收入低和社會保障差兩方面。根據國家統計局網站以及人力資源和社會保障部網站公開數據（表1）顯示，農民工平均工資水平年增速放緩，但增速維持在10%左右的較高水平。由于農民工工資基數較低，平均月工資僅有城鎮單位就業人員工資的60%左右。工資雖然有所提高，但幅度不大。

二、農民工收入過低的危害

1、農民工收入過低，導致農民工群體貧困化，社會地位邊緣化

農民工收入處于社會平均線下從事非農生產的最低層次。他們只能穿最廉價的衣服，吃最便宜的食品，租住最簡陋的房子，業余文化生活單調。此外，由于收入過低，農民工社會地位被邊緣化。農民工由于收入過低，交際面很窄，導致他們在城市可供利用的社會資源極為有限。當他們的合法權益受到侵害時，缺乏關系或組織幫助，要么忍氣吞聲，要么采用極端手段，不利于矛盾的化解和社會穩定。

2、農民工收入過低，阻礙了農民市民化，不利于消化城市剩余產能，延緩了產業轉型升級的步伐

按照劉易斯的觀點，勞動力從農村流向城市，主要取決于城鄉實際收入差異。劉易斯還估計，外出農民的收入要比留在原地高出大約30%以上，農民才會遷移城市；而當工資水平較低時，出于消極保護自己權利和理性考慮，農民工會返回農村。農民工文化程度普遍較低，他們只能在較低層次的工作崗位上就業，接受較低的工資，而面對較高的城市生活成本，他們又沒有足夠的收入去接受教育和職業技能培訓，失去了尋找高收入的機會。他們即使節衣縮食，也無力完成物質積累，無法在城市購房，送子女在城市接受教育，完成市民的轉化。也阻礙了農民市民化進程。農民不能市民化，購房這一最大的需求首先受到抑制，緊接著裝修、家電等一系列需求得不到有效挖掘，不利于消化城市大量過剩的工業產能，延緩了產業轉型升級的步伐。

3、農民工收入過低，不利于農村發展資本的積累

調查顯示，由于低工資、高房價和種種制度性限制，絕大多數農民工積累一些資金和技術后，終將返回農村。打工積累的資本是農村發展資金的一個重要來源。根據2013-2014年全國農民工監測調查報告，農民工月均收入的一半左右用于日常生活消費和居住開支，而另一半將是農村發展資金積累的重要來源。打工收入返回農村不僅提高了農村的消費水平，還緩解了農村建房、子女教育、農業生產等方面資金短缺的矛盾。

三、農民工工資過低的原因

1、制度性原因

戶籍管理制度限制了農民工改變自己身份的諸多途徑，如求學，招考等，也就從本質上阻礙了農民工從社會底層向國家機關、大型國企、事業單位等待遇較好的單位流動。此外，不同城市在就業管理制度上規定了就業資格，如學歷，戶籍；在社保、醫療、失業、工傷補助以及子女教育等方面與城里人的不同待遇，歧視外地求職者。在這些制度作用下，農民工進城幾乎不可能進入國家機關，大型國企，留給他們的就業選擇就只剩下了勞動強度大，勞動時間長，勞動環境差，報酬低的低端制造業、建筑業、采礦業等行業就業。

2、組織因素

我國的工會在維護農民工權益方面有一定的不足，第一，農民工密集就業的中小企業工會組織職能不健全，甚至沒有工會。農民工的組織維權成為盲區。第二，從工會的經費來源上看，個別單位工會經費來源于企業職工工資的按比例撥款，工會的行為要受到單位的財務制約，淪為企業行政的附庸，不可能為農民工維權。第三，農民工對工會缺乏信任，不愿意加入工會組織。

3、企業原因

珠三角地區的企業，以勞動密集型產業為特色，很多企業靠低工資實現生產的低成本。長期以來，這些企業都是在假設勞動力成本不變的情況下安排生產，利潤空間狹小。因此，在產品價格一定時，工資上漲，勢必會造成企業成本大幅度增加，利潤也隨之會減少，甚至出現虧損。

4、農民工自身原因

農民工大多數都只有小學初中文化且缺乏職業技能訓練，大多只能從事簡單體力勞動，這就使得農民工的工資只能保持在較低的水平上。與此相反，具有中高級以上的熟練工卻成為企業努力爭取的香餑餑。隨著中國經濟結構調整的深入，企業轉型的升級，這種勞動力供需的結構性矛盾愈發明顯。再者，農民工自身素質不高，嚴重影響了農民工獲取信息的能力。據調查，目前跨省市流動尋找工作的農民工，其信息獲取主要靠親戚、朋友或老鄉介紹。由于信息渠道有限，致使農民不清楚勞動力市場供求狀況，不知道什么時候向那個城市流動最有效，不知道如何獲取就業機會，更不知道如何推薦自己。

四、提升農民工工資水平的對策建議

1、提高教育和職業技能培訓水平，提升農民工素質

提高農村教育和職業技能培訓水平，提升農民工素質，是企業提高產品品質和服務水平的需要，也是農民工提高勞動生產率進而提高收入水平的需要。要做到這一點，必須從教育這個根本抓起。首先，多渠道籌措資金，不斷增加農村教育投資力度。農村中小學、職業中學改擴建應納入相關主管部門的年度投資規劃，逐步提高農村地區辦學條件。其次，確保農村教師工資的按時發放，穩定高素質教師隊伍，確保教學質量。再次，制定城鄉間教師互換制度，制定政策鼓勵城鄉間教師的流動，農村制定相關優惠政策引進優秀大學畢業生到農村任教，選拔本地區優秀教師到高等院校或科研院所參加專業技術培訓，學成回鄉任教。最后，相關部門組織開展有針對性的短期技術培訓，提高農民種植、養殖、農產品加工等方面技能；對農村學生實行免費的職業技術教育，對于農村學生參加職業院校校內培訓或認證，給以費用減免；嘗試以多部門聯合的方式，對從事非農產業的精準扶貧對象進行免費職業技能培訓，確實提高他們的工作技能，提高收入。

2、沿海地區應積極發展先進制造業，提高產品品質

制造業先行的東部沿海地區企業應著力提高產品設計和加工工藝，提高品質和售后服務，打造品牌，增加產品附加值，提高企業定價能力，增加利潤空間。一部分有品牌影響力的企業應該嘗試建立農民工的福利保障和提高機制，如率先向符合條件的工人提供住宿、孩子教育等福利，用制度激勵的方式吸引高素質農民工。

3、積極促進沿海勞動密集型產業向內地轉移，降低企業的勞動力成本支出

東部地區產業升級，一些如紡織、服裝、塑料、水泥等傳統產業已不具備競爭優勢，有明顯的產業轉移動力。中西部地區要承接這些東部轉移產業，首先要舍得投入，重點發展能源、交通等基礎設施建設，為承接產業創造硬件環境；其次，國家和地方政府在產業轉移的過程中，要在土地管理政策、稅收政策、環保政策等方面對企業產業轉移給予優惠，吸引產業轉移。

4、逐步取消現行的戶籍管理制度，打破城鄉分割的二元勞動力市場結構

二元戶籍制度是歷史遺留產物，應取消農業戶口、非農業戶口。實行城鄉統一的戶口登記制度，進而逐步取消依附在城市戶籍上的住房、醫療、教育、保險賠償等一系列排他性的福利措施。特別是探討建立并推廣將滿足一定條件的農民工納入住房公積金制度和購房補貼制度，為他們提供進城購房資金支持。這不僅能化解當前三四線城市巨大的商品房存量，還有利于加速農民工市民化。總之，要消除制度對農民工從事行業、工種、工資和福利待遇的歧視，同工同酬。

5、建立獨立的農民工工會和三方協調機制

為從制度上解決農民工工資拖欠和維權難題，就要在農民工密集就業的行業如建筑、煤炭開采，制造等行業特別是中小企業普遍建立財務獨立的農民工會組織，提高農民工的話語權。其次，建立企業、政府、農民工工會三方協調機制，形成政府、企業和農民工自我管理三結合的體系，是改善農民工管理現狀的關鍵。即由政府、雇主組織和工會通過一定的組織機構和運作機制共同處理所涉及諸如就業門檻、工資水平、勞動條件、勞動爭議等問題，積極引導雙方更好地實現其簽訂的集體合同和協議，指導幫助企業更好地通過協調機制來達到雙方的目標。

目前，城市出現產能過剩，總的來講是有效需求不足引起的，而引起有效需求不足的主要原因是，高達近1.7億的農民工群體收入低下，市民化過程受阻導致。所以，只有多渠道提高農民工素質，消除限制農民工工資提高的各種障礙，加速農民市民化、居民化進程。在良好的市民化示范效應引導下，城鄉人力資本才會有序流動，才能化解城市過剩產能，加速工業化進程，使中國由制造業大國向制造業強國邁進。

【參考文獻】

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關鍵詞 環境變化;環境意識;環保行為;中國公眾

中圖分類號 X3 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2010)10-0055-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.010

近年來,我國環境問題日益嚴峻,已經成為制約經濟發展和社會穩定的重要因素。2009年3月3日,中國科學院可持續發展戰略研究組的《2009中國可持續發展戰略報告》提出,中國可持續發展的總體能力呈增大趨勢,但是環境支持系統在可持續發展各個支持系統中的能力相對較低[1],美國耶魯大學和哥倫比亞大學共同的《2006年環境績效排名》報告指出,2006年中國的環境績效指數排名在133個國家中居第94位,環境問題可能是中國崛起中最大的變數[2]。聯合國《里約環境與發展宣言》指出:環境問題最好是在全體有關市民的參與下,促進和鼓勵公眾意識和參與[3],顯示了提高公眾環境意識水平在環境保護中的重要性。對公眾環境意識的研究能較好的反映公眾環境意識的水平。以1998年我國首次全國規模的環境意識調查報告《全國公眾環境意識調查報告》[4]、2001年“聯合利華杯公眾環境意識調查”[5]、2005年首個環保指數《中國公眾環保民生指數2005年度報告》[6]、中國環境意識項目主辦的《2007 年全國公眾環境意識調查報告》[7]為代表的全國性環境調查,反映了過去10年來對我國公眾環境意識的調查研究進入了迅速發展階段[8-9],調查的社會參與程度在不斷提高,但是這些調查之間呈現出持續性與互補性不足的特征,并且缺少對環境變化現象與深層背景之間內在聯系的研究,缺少對時間序列的動態分析以及趨勢預測。為此,本文在已有調查報告中公布的數據基礎上,進一步挖掘我國公眾環境意識的變化趨勢,以提高已有資源的利用價值,為政府制定相關環境管理政策提供依據。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

本文以1998年《全國公眾環境意識調查報告》、2001年“聯合利華杯公眾環境意識調查”、《中國公眾環保民生指數(2005-2007)》、《2007年全國公眾環境意識調查報告》為基礎進行分析,其樣本情況在一定程度上代表了各個年份公眾環境意識的總體水平(見表1)。

1.2 方法

以1998年《全國公眾環境意識調查報告》、《2007年全國公眾環境意識調查報告》為基礎, 選取報告內容中較為關注的3個方面,分析過去10年我國公眾環境意識的總體變化;以上述各個年份調查報告的數據為基礎,通過建立公眾環境意識評價指標體系,分析過去10年我國公眾環境意識的變化特征及原因,并對未來環境意識的變化進行趨勢分析。

2 公眾環境意識變化分析

2.1 公眾的環保意識

對于公眾的環保意識,選取環保知識和環保態度兩個方面進行衡量。對于環保知識,以1998年調查中13個環保知識題目的人均得分和2007年調查中對7個環境科學知識基本概念的認知度進行衡量。

1998年調查中環境知識方面的人均得分2.8分,換作百分制,則人均得分僅為21.54分,表明當時的公眾環境知識水平尚處于相當低的層次。2007年調查中環境保護的認知方面,81.5%的公眾聽過至少1項有關環境保護的概念,但是當進一步詢問時,僅有10%的公眾能夠正確闡明其確切含義,表明公眾對于環境保護的認知程度總體呈現高知曉率和低正確率的特征,公眾對于環境保護認知的實際知曉率偏低。

總體上看,相隔近10年,我國公眾的環境知識水平有所提高,且呈現出隨年齡上升而下降、隨受教育程度上升而上升的趨勢。同時,兩個時期的調查數據均顯示出城市公眾的環境知識水平高于農村公眾,且有城鄉差距增大的趨勢(見圖1)。有統計資料表明,我國城鄉居民每百戶彩色電視機的擁有量差距從1998年的9.2臺增大到2007年的43.3臺,城鄉居民教育文化娛樂服務支出差距從1998年的339.98元增大到2007年的1022.88元[10],這在一定程度上對城鄉居民環境知識的獲取產生影響。

對于環保態度方面,以1998年和2007年調查中公眾對于環境問題責任主體的認識和環境問題的重視程度來衡量。兩次調查表明,相隔近10年,公眾依然認為政府和企業應對環境問題負有重要責任(見圖2),反映了公眾對政府監督職責和企業社會職責的要求。而對于環境問題產生的首要原因則歸咎于公眾的環保意識差,顯然“誰破壞,誰負責”的環保責任意識還需要進一步加強。

在各類社會問題中,環境問題的重視程度從1998年的第5位上升到2007年的第4位,重視程度略有提高,但是環境問題仍未成為公眾最關注的焦點。值得注意的是,相隔近10年,公眾認為我國環境問題嚴重的比例升高了20.7%(見圖3),公眾最關注的具體環境問題也有所變化(1998年:水污染、大氣污染、植被破壞。2007年:生活垃圾污染、耕地減少、大氣污染)。其中城鄉居民對于具體環境問題的嚴重性評價存在一定差異,1998年城市居民最關注大氣污染,農村居民最關注水污染,且城鄉居民對于環境問題的嚴重性評價差別不大;2007年城鄉居民都把生活垃圾污染放在了首要位置,城市居民對于環境問題的嚴重性評價高于農村居民。

統計資料表明,近10年我國工業“三廢”的綜合利用率逐年增加,其中工業廢水排放達標率相對較高,2001-2008年均高于80%,在一定程度上緩解了水污染問題,這與公眾的感受相吻合。對于生活垃圾污染問題,有統計顯示,目前我國生活垃圾的年產生量約為3.7 億t,其中城市生活垃圾的年產量約為1.7億t,并正在以每年10%左右的速率增長[11-12],特大城市的垃圾增長率甚至高達20%[13],而我國每年的生活垃圾清運量最高僅為1.5億t左右,且無害化處理率僅為60%左右,低于國際通用標準的無害化處理率,因此導致我國大部分城市的垃圾問題日益嚴重,這與公眾的感受相吻合。

2.2 公眾的環保行為

在環保行為方面,以1998年調查中公眾參與5項環保活動的程度(低度參與、高度參與、具體活動)和2007年調查中公眾的環保經歷(主要環保經歷、主動性環保經歷、具體活動)來衡量。

1998年公眾低度、高度參與環保活動的比例分別為65.9%和8.3%,以具體活動為例,當工廠噪音影響個人生活時,選擇進行交涉的比例為43.9%,為環境問題投訴、上訪的比例為4%。

2007年接收有關環保的電視節目和紀錄片(82.9%)、報刊(47.3%)等大眾傳媒信息成為公眾最主要的環保經歷,參加環保公益活動(占18.1%)、環保宣傳(占4.2%)、成為民間環保組織成員(占2.1%)等主動性環保經歷不足,12.9%的人沒有任何環保經歷。以具體活動為例,對破壞環境的行為能夠予以制止或勸阻比例為37.1%,為環境問題投訴、上訪的比例為1.6%。

相隔近10年,公眾的環保參與水平有所提高,但是主動性環保參與水平有所降低,能獲得顯而易見的眼前利益是公眾參與環保活動最直接的動力,也是造成環保行為滯后的重要原因。另外受教育程度越高,參與環保活動的積極性越高,受教育程度與公眾參與環保活動的積極性之間呈現線形相關關系。

2.3 公眾的環保滿意度

在環保滿意度方面,以1998年和2007年調查中公眾對于本地環境問題的產生原因和環保工作的滿意程度來衡量。

相隔近10年,公眾依然認為本地環境問題產生的主要原因是政府和公眾對環境問題的重視不夠,企業忽視環保也引起公眾的廣泛關注,而消費快速增長、人口增長過快、經濟發展速度過快等客觀因素被認為是次要原因(見表2),表明環境與經濟的矛盾并不是公眾關注的焦點,大多數公眾認為可以實現經濟發展和環境保護的雙贏。

相隔近10年,公眾對于國家環保政策法規和環保宣傳教育的滿意程度上升較快,對于企業環保自覺性的滿意程度下降較快。數據顯示,近10年我國環境污染治理投資總額逐年增加,政府在環境治理中的作用明顯強化,而目前我國企業社會責任的整體水平僅為31分,總體水平較低,企業的環境責任在各類社會責任中的水平相對最低[14],這與公眾的感受相吻合。

3 公眾環境意識變化特征及原因

3.1 變化特征

以上述調查報告的數據為基礎,參考2005年和2007年環保民生指數評價指標體系及權重,建立公眾環境意識評價指標體系。由于數據的局限性,選取其中代表性的題目組成三級指標,個別數據進行了加權處理,通過專家打分法修改部分權重(見表3),采用綜合評估法計算平均分值,計算公式如下:

可見,過去10年,我國公眾環境意識的總體水平呈現上升趨勢,其中環保意識呈現N形上升趨勢,環保滿意度呈現U形上升趨勢,環保行為則呈現倒U形下降趨勢。以2006年為結點劃分為兩個階段:1998-2006年,環保意識的提高是環境意識總體水平提高的主導因素,環保滿意度則成為重要的制約因素,其中2001年公眾對于空氣、水環境問題的滿意度較低是環保滿意度偏低的主要原因。2006-2007年,環保意識和環保滿意度的提高是環境意識總體水平提高的主導因素,環保行為則成為環境意識總體水平能否穩步提高的關鍵。

3.2 原因分析

環境庫茲涅茨曲線被歸納為倒U形關系、同步關系、U形關系和 N形關系[15]。過去10年我國公眾環境意識的發展過程呈現出類似“環境庫茲涅茨曲線”的特征,是由于環境意識的發展受到經濟、政治、環境、社會多種因素的影響。對比國內外,美國環境意識的發展從20世紀60年代開始經歷了快速覺醒-頂峰-下降-反沖-繁榮的階段,其中環境意識的上升期基本上就是美國經濟的繁榮時期[16]。在奧地利,公民有強烈環保意識的比例從1990-1997年下降了9%,這一方面是因為環境狀況的改善使公眾的環保滿意度增強,另一方面是因為經濟、失業、社會治安等問題的日益嚴峻降低了公眾對環保問題的關注度。在我國公眾最關注的社會熱點問題中,1999-2005年公眾對于環境保護關注度的比例呈現倒U形下降趨勢,是因為下崗就業、社會保障、住房改革等問題的日益嚴峻更為引人關注,尤其是下崗就業問題在上述7年中有6年位居首位,在一定程度上降低了公眾對環境保護的關注度,2006-2008年,環境保護首次連續3年位列熱點問題的前3名,環境保護的關注度有所提高,這在一定程度上與環境問題的日益嚴峻相吻合。

值得注意的是我國公眾的環保行為總體水平偏低,是由于我國公眾參與環保活動的起步較晚所造成的。美國在1969年的《國家環境政策法》中就最早確立了公眾參與原則;在中國,首部環保領域中公眾參與的規范性文件是國家環保總局2006年的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》;從立法角度看,我國公眾參與環保活動較美國晚了近40年。起步較晚導致了我國公眾參與的能力和機會不足[17],環保行為總體水平偏低。同時由于行為本身具有鮮明的社會性特征,并隨個體和環境的變化而變化,過去10年我國公眾的環保行為呈現倒U形下降趨勢,這與消費和能源的發展趨勢相吻合,“生態文明”的提出從國家層面上將環境保護從行為實踐提高到理論和倫理的高度。

4 公眾環境意識變化趨勢分析

利用上述數據進行統計回歸分析,得出最佳的擬合方程為y=2E-16e0.0198x。經方差分析、回歸系數的t檢驗表明回歸模型成立(R2 = 0.9791>0.8,顯著性檢驗P=0.0017

5 結論與建議

5.1 結論

(1)過去10年,我國公眾環境意識的總體水平呈現上升趨勢,公眾的環境知識水平、環保參與水平和公眾對國家環保政策法規和宣傳教育的滿意程度有所提高。

(2)環境意識各方面的發展過程呈現出類似“環境庫茲涅茨曲線”的特征,其中環保行為呈現倒U形下降趨勢,是未來環境意識總體水平能否穩步提高的關鍵。

(3)未來公眾環境意識總體水平將呈現加速上升的趨勢, 2008-2017年進入快速上升階段,2019年達到較高的穩定水平。

5.2 建議

(1)加強環境認知教育,明確環境變化給人類生產、生活帶來的嚴峻影響和挑戰,中老年、農村和低教育群體是未來環境普及教育的重點。

(2)激發公眾的環保責任意識,深入挖掘企業的環保積極性,使他們通過技術創新等有效途徑提升企業形象,積極履行相應的環境責任。

(3)加大環境保護的工作力度,重點集中在生活垃圾污染治理,提高生活垃圾的減量化、無害化、資源化水平,鼓勵城市公眾進行垃圾分類和綠色消費。

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篇5

【關鍵詞】農民工；權益保護；博弈；權益荒

一、農民工的“權益荒”的現狀及影響

權益是指公民或法人依法行使不容侵犯的權力和享受的利益，由此可見，權益是一種廣義上的利益，不僅包括利益，還包括權力。大多數文獻對農民工的權益的解釋僅限于經濟利益，筆者認為農民工的權益應該是多樣化的，這就意味著他們除了享有經濟權益，還享有政治權益和法律權益。

（一）“權益荒”的表現

1．政治地位上的“權益荒”。“農民工是指具有農村戶口身份卻在城鎮務工的勞動者，是中國傳統戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業化進程加快和傳統戶籍制度嚴重沖突所產生的客觀結果”。他們有工人之實，卻無工人之名。工人就是工人，農民就是農民，而農民工則成了“亦工亦農”，亦工亦農的結果往往是“非工非農”。政治地位上得不到保障，使他們成了農村邊緣化的人、城市邊緣化的人，政治邊緣人。

2．經濟上的“權益荒”。近年來，農民工的工資水平有了較大幅度的提高，但工資水平仍然大大低于全國水平。“農民工2007年初的月均工資僅相當于2005年11月全國職工月均工資的85.4％。2007 年初農民工小時工資僅為2005 年全國職工小時工資的62.8％”。名義工資無法隨著物價水平的上漲而上漲，很多廠商與農民工簽訂合同，以固定的工資水平約定雙方，使雙方達成約定。“■＝W×■公式中：w代表目標實際工資，p代表預期的物價水平，P代表實際的物價水平。農民工和企業根據目標實際工資w和他們對物價水平的預期p確定名義工資”。而如果廠商和農民工按照固定的工資水平簽訂勞務合同，那么工人的工資就無法隨著物價的上漲而上漲，這就導致實際工資水而下降了。

3．法律保障上的“權益荒”。我國這主要表現在兩方面：第一，立法上的不健全，只有一般法，而沒有特別法。根據“特別法優于一般法的原則”，國家應該專門立法用來保障農民工的合法權益，而目前我國只存在一般法，而沒有適用于農民工這一特殊群體的特別法，致使他們的權益保障在法律上出現空白。第二，法定的權利遭到侵害。

（1）“平等就業的權利是《勞動法》規定的勞動者的權利，然而卻受到侵害，就業歧視現象屢見不鮮。表現為工資歧視、雇用歧視和職業歧視”。

（2）休息和休假的權利遭到侵害，現實中強迫農民工加班加點，農民工沒有節假日和雙休日的現象比比皆是。

（3）獲得勞動安全衛生保護的權利受到侵害，大多數農民工在臟、亂、差的工作環境中工作，勞動安全得不到保障。

（4）享受社會保險和社會福利的權利受到侵害。統一的城鄉社會保障體系尚未形成，生活在農村邊緣和城市邊緣的農民工更無法與城市的居民享有同等的社會保障。

（二）農民工“權益荒”的影響

1．“權益荒”最直接的影響就是農民工的權益受到侵害，生產積極性受到影響。就業歧視的現象屢見不鮮，合法的經濟利益受到侵害，極大地損害了他們的勞動積極性；政治生活中在外地根本無法行使自己的政治權利，選舉權這種最重要的政治權利難以得到保障，他們在國家中的主人公的地位也無法實現。

2．對勞動力市場的健康發展產生不利的影響，不利于資源的合理配置。勞動力市場是經濟生活中的一種市場類型，它的健康程度關系到社會經濟的健康運行與否，農民工“權益荒”最終會使他們對他們在城市中的種種狀況不滿，最終許多農民工選擇了逃離城市，可能會影響到勞動力市場的供求關系，造成農民工的供不應求，從而影響經濟建設的大局。

3．不利于調節收入分配差距。收入分配差距過大一直是我國現階段的經濟生活中存在的一個問題。拖欠工資和以各種方式克扣農民工工資的行為都將使農民工的實際可支配收入變少，而農民工又是社會中底層的工薪階層，這將不利于縮小收入差距，并且這種收入差距將會進一步擴大，由此產生一系列嚴重的社會問題。

4．不利于社會主義現代化建設的大局。根據簡新華和黃錕的調查：農民工從事的行業部門比較廣泛，但主要集中于制造業和建筑業。在720個樣本中，從事制造業和建筑業的農民工人數最多，分別占42.11％和36.17％。建筑業和制造業是基礎工業，可以說他們從事的行業關系到國計民生，“權益荒”可能造成某些行業的發展滯后，這種滯后最終會影響社會主義現代化建設的大局，同時不利于勞資雙方的和諧，可能加劇社會矛盾和社會的動蕩。

二、農民工權益受到侵害的原因

筆者認為可以構建一個模型，來闡述這一現象背后的本質原因。該模型的前提有：

（1）“經濟人”假設。即勞資雙方都具有“自利”和“理性”的特點，追求自身權益的最大化，同時也受到約束條件的限制，以最佳途徑達到自身目的。

（2）農民工和廠商處于對立的地位，并且雙方可以能過一定的形式進行磋商和相互妥協達到帕累托最優的狀態。

（3）雙方的權益可以進行一定的量化。

上圖中：OL代表農民工的權益，OC代表廠方的權益，直線a b、c d、e f表示一定的財富在二者之間的分配，這些直線為權益約束曲線，曲線w1和w2表示一定的社會財富，為社會財富曲線，交點F、H、E代表一定的社會財富在二者之間的分配情況。

社會財富一定時，雙方的博弈帶來的權益的變化狀況。如上圖所示直線a b的表達式為y=-■x+a（a，b>0），此時社會財富曲線與a b交于H點，相應的農民工和廠方的權益分別為OV和ON，此時農民工的權益相對于廠商的權益來說已經超過他們能夠承受的范圍，所以此時R l（R代表right）>R c，即農民工的權益大于廠商的權益；廠商為了使自己的權益得到增加，必然要與農民工進行博弈，博弈的結果可能是直線a b旋轉至c d，此時農民工和廠商的權益的關系變為y=-■x+c（c，d>0）相應的R c>R l，廠商的權益大于農民工的權益，發生了逆轉。

社會財富發生變化時，雙方的權益變化狀況。當社會財富發生變化時（此例假定社會財富增長），權益約束曲線和社會財富曲線均會向右上方平移c個單位，平移后的權益約束曲線為y=-■x+a+c（a，b，c>0）此時雙方的權益與以前相比均得到改善，對廠商來說：OS>OP>ON，對農民工來說：OT>OV>OM。由上述分析可知，農民工權益和廠商權益維護的程度的大小是雙方博弈的結果，同時博弈也須遵守一定的游戲規則，而這種游戲規則的確定又與社會財富密切相關，而經濟基礎決定上層建筑，社會財富增長了，相應的上層建筑就要更新以適應經濟基礎的變化，所以上層建筑對雙方的收益也有相應的影響由此可見，農民工“權益荒”的本質在于博弈的過程中農民工處于劣勢及游戲規則的不完善。具體來說有以下原因：

（一）農民工的自身素質低下

一方面，農民工法律意識淡泊，事前不知道與廠商簽訂勞動合同，事后不知道通過合理的手段維護自己的合法權益。當農民工的合法權益受到侵害時，由于沒有簽訂勞動合同，致使難以用合理的手段維權。另一方面，農民工缺乏科學文化素質，使他們在競爭中處于劣勢。根據簡新華和黃錕的調查，從文化程度看，2007年初，文盲/半文盲3.3％，小學文化程度占16.6％，初中文化程度占59.6 ％，高中/中專文化程度占18.8％，大專以上文化程度占0.7％。農民工群體普遍具有文化素質低、知識結構單一的特點，這限制了他們在找工作時的范圍，決定他們只能在那些對知識技能和科學技術要求比較低的行業里工作，從事的基本上都是些體力勞動。

（二）廠商不依法履行應履行的義務，在博弈中不遵守應遵守的游戲規則

1．拖欠工資的現象嚴重。《中國農民工維權成本調查報告》的報告執筆者肖衛東說，以討薪為例，到2004年11月中旬，全國進城務工的農民工被拖欠的工資約有1000億元。根據我們的結論，為了索要這1000億元欠薪，社會至少要付出3000 億元的成本。

2．有法不依，通過各種方式避免與農民工簽訂勞動合同。要么不簽合同，要么采取口頭約定或者簽訂“生死合同”等形式來規避法律責任，減輕自己的義務。據勞動和社會保障部調查，目前農民工勞動合同的簽訂率僅占12.5％，一些用人單位把自己應該承擔的法律責任推給“包工頭”，給以后的農民工維權制造困難。

3．延長農民工勞動時間，節假日不給法定加薪。調查顯示，2007年初農民工的勞動時間，每周平均6.5天，每天平均10h，60.9％的農民工表示他們要經常加班，54.1％的農民工表示在節假日不能得到休息，在經常加班的農民工中，有40.6％的沒有加班費，在節假日的加班中，更有60.1％的沒有加班費。

（三）游戲規則的缺陷，這充分體現在一些制度和體制的缺陷

1．立法的不完善和執法的不嚴格。我國雖然有保護勞動者權益的法律，比如《勞動法》。但《勞動法》存在很多不完善之處，存在《勞動法》位階低，缺漏過多，操作性不強，對勞動者保護力度不夠等諸多問題。再如，勞動法規定的勞動爭議解決方式，往往造成較高的救濟成本，讓勞動者，特別是農民工無法承受，無力尋求公力救濟。而且現行法律中專門用來保護農民工的法律尚未制定，這造成了農民工權益保護的漏洞。執法過程中，國家作為第三方，沒有秉持正義。反觀當下中國農民工在處理工資糾紛中的行為選擇，正是在國家作為強制實施的第三方失敗情況下，大多數農民工對求助于司法體系討回公道失去了信心。

2．城鄉二元化戶籍制度，嚴重束縛了農民工在城市的發展。以戶籍制度為核心，包括就業制度、住房制度、教育制度、醫療保險制度等制度在內的城鄉二元制度，以及現行的農村土地制度，對農民工的市民化進程構成了嚴重的阻礙。這種游戲規則的不公平使農民工一開始就處于一種不利的狀態，在博弈的過程中肯定處于劣勢。

三、農民工權益保護之途徑

（一）提高農民工的綜合素質，提高他們在市場中的競爭力

政府可以設置專門的機構，對農民工的權益進行事前、事中和事后的保護。對他們進行培訓，提高他們的法律意識和工作技能，事前提供相關的就業信息，建立和健全農民工勞動力市場，使他們能夠了解市場勞動力供求狀況，并通過一定的培訓提高自身技能，最終運用自己的技能投身到各行各業的建設中，實現資源優化配置。提高其法律素養，在他們與用人單位發生勞動關系時能夠與之簽訂合同，并為他們提供法律咨詢；在他們工作的過程中，為他們權益得到保護提供保障；當農民工與用人單位發生勞動糾紛時能夠伸出援手，為農民工提供法律援助，通過合法的途徑維權，讓他們能夠并且敢于進行訴訟。

（二）完善立法，加大執法力度

《勞動法》雖然是保護勞動者合法權益的一部法律，但對保護農民工的權益缺乏一定的針對性，應該具有針對性地加強立法，使農民工合法權益的保護的法律更加具體。有必要建立起一套以勞動法體系為標準的，以農民工為保護對象的特定法律法規體系及其相應執行機制來適應當前農民工權益的需要。在立法中加大對用人單位懲處力度，建立健全合理合法的簡易的勞動訴訟仲裁程序；建立健全適當的律師援助和訴訟仲裁費用減免制度。加大執法力度，國家作為第三方，應該作為公平和正義的代表，而不能夠出現。

（三）加大以戶籍制度為核心的相關二元制度的改革，確保游戲規則的公允，為保護農民工的權益提供良好的制度保證

城鄉二元化的戶籍制度因其弊端而受學術界的批判，因為城鄉二元化的戶籍制度使農民工與城市工人存在著事實上的不平等，從源頭上使農民工的權益得不到良好的保護。只有相關的制度得到改善，雙方才能從中受益，才能更好地確保經濟運行秩序，因此制度創新能夠為維護農民工的權益提供保證。“在改革城鄉分割的戶籍管理制度的基礎上，進一步降低農民工進城落戶的門檻，讓長期在城市務工的農民工轉變為穩定性移民，在就業求職、就業待遇、權益維護、社會保障、子女受教育等方面享受市民待遇”。

（四）建立農民工的聯合機構，聯系廠方和農民工，維護農民工的權益

西方國家中，工會在企業中占有重要的地位，對工人權益的維護做了重大的貢獻，工會可以代表工人與廠方集體議價，從而成為工人工資上漲的重要原因，相比之下中國的工會沒有充分發揮其作用。維護職工的合法權益是工會的天職，但目前部分國有企業的工會患有不同程度的“軟骨病”，就是不能旗幟鮮明地維護職工的合法權益。因此農民工必須聯合起來，維護其權益，這一點可以利用博弈論的經典模型“囚徒困境”來闡述：

由上圖可知，只有農民工聯合起來才能使他們的權益最大程度上得到維護。因此，農民工應該聯合起來，打破以地域為基礎的聯系方式，形成廣泛的聯合體，以集體的力量與廠商進行各方面的磋商，維護自己權益。同時這種聯合體可以在有工會的工廠與工會的力量相結合，增大聯合的力量，在沒有工會的工廠也可以利用自身的力量解決一些問題，在一定程度上達到維權的目的。

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篇6

關鍵詞：轉移；發達地區；農村勞動力；問題與對策

轉移農村勞動力既是工業化和現代化發展的必然趨勢，又是破解三農問題、建設社會主義新農村的關鍵。一般說來，一個地區農村勞動力是否轉移就業，在一定程度上反映出該地區的經濟發展水平。經濟越發達的地方，農村勞動力轉移率尤其是就地轉移率越高。2007年江蘇省蘇、錫、常地區農村勞動力的平均就業轉移率達77.1%，其中就地轉移率約占95%左右。大量農村勞動力的轉移，不僅有利于減少農民、富裕農民，而且有利于轉變發展方式、協調城鄉發展、縮減區域差距。因此，研究蘇南地區農村勞動力轉移中的問題，將對廣大發達和欠發達地區具有一定的借鑒意義。

一、蘇南地區農村勞動力轉移的基本概況和特點

近年來，隨著產業結構的調整升級和城鎮化水平的不斷提高，蘇南地區農村勞動力的轉移就業率逐年提高、態勢良好。概述而言，主要表現在以下方面：

1.在地域上以就地就近為主。蘇南地區農村勞動力的轉移，總體上以就地轉移為主。據統計，至“十五”期末，無錫市農村勞動力就地就業人數為116.4萬，占農村總就業人數的96.1%，而跨省、市就業的僅為4.7萬，占農村總就業人數的3.9%[1]。另據常州市的調查顯示，2004年已就地轉移的農村勞動力占76.6%，向鄉外、縣內轉移的占10%，向縣外、市內轉移的占5.4%，真正到常州市之外務工的僅占8%[2]。隨著區域發展不平衡的加速、農村經濟增長帶的出現和工業園區的興起，農村勞動力向市（縣）、區及中心鎮集中轉移的趨勢日漸加速。

2.在擇業上以二三產業為主。當前，蘇南地區農民的擇業結構已由一二三產業轉向二三一的產業順序。據統計，無錫市從事第一、二、三產業的人員分別占農村就業總數的11.8%、、61.2%和27%[1]。常州市從事第二產業的農業勞動力占39.7%，從事第三產業的占32.3%[2]。但在第二三產業中，又以工業制造業為主，具有極強的同質性。

3.在操作上城鄉統一管理服務。目前，蘇南地區已基本建立起城鄉統一的就業管理服務制度。無錫市已將促進就業的責任體系、管理服務體系、職業介紹和培訓網絡、社會保障等政策制度，實現了由城市向農村的覆蓋和延伸。目前，全市36個街道、54個鎮都已建立起勞動保障所，社區和村設有勞動保障工作站；到2007年全市青壯年農民接受職業技能培訓的覆蓋率已達79.8%、農村各類社會保障綜合覆蓋率已達87.5%[3]。

4.在身份上以亦工亦農為主。當前，蘇南地區已轉移就業的農民，多以兼業為主，其身份大多未發生根本變化。他們大多保留著土地承包權，平時在工廠做工，或從事非農產業；農忙時從事農業生產，屬于離土不離鄉、進廠不進城的亦工亦農型農民。

二、蘇南地區農村勞動力轉移中的主要問題及成因

盡管蘇南地區快速發展的農村工業化、城市化和現代化進程，為農村勞動力轉移提供了便利條件和廣闊空間，但是，要進一步實現農民的有效轉移，還存在以下制約因素。

傳統觀念和生產方式制約農村勞動力的轉移。受傳統生活水平和根深蒂固的小農意識的影響，蘇南地區的農民大多不愿到外地就業，滿足于小富即安。據調查，在蘇州市需要轉移的50萬農村勞動力中，愿意到外地就業的僅0.05萬人[4]。同時，仍有部分遠離城鎮的農民習慣于以土地作為終生依賴，從而制約著農民非農化轉移和向外轉移。

農民偏低的文化素質和職業技能難以適應市場需求。當前，蘇南地區一些領域出現大量緊缺性技術崗位與過剩性勞動力供給無法有效對接的結構性矛盾。其主要原因有，一是農民文化素質和技能低下。據調查，無錫市初中及初中以下文化水平的就有109.1萬人，占農村勞動力總量的84.6%，在崗技能型人才占全市從業人員的比例尚不足8%，農村技能型人才所占比例不足4%[5]；蘇州市擁有職業技能的農民，占全部農村勞動力的10.52%，其中具有技能等級的占職業技能人員的58.86%和農村總勞動力總的6.19%[4]。二是農業產業化進程的不斷推進，加快了對傳統農民的淘汰速度，而對有知識、懂技術、會經營的新型農民的需求則日趨強烈。三是采用高新技術和先進技術的企業，對從業人員的綜合素質和技能提出更高要求。四是第三產業的用人要求，已由單純體力型、簡單操作型轉向智力型、技能型。顯然，若不提升農民文化技能，“有人無崗、有崗無人”的結構性矛盾將更為突出[1]。

激烈的就業競爭擠壓了農民的轉移空間。當前，激烈的就業競爭和嚴峻的就業形勢，使得蘇南農村勞動力的轉移空間深受擠壓、難度加劇。其一，逐漸增多的失地農民加大轉移難度。快速發展的工業化和城市化，使得蘇南地區失地農民大幅增加。據統計，自1990年到2005年，蘇州市共有56萬農民失地，其中因失地而失業的農民10.72萬，占農民總數的19.1%[6]。其二，外來務工人員擠壓了本地農民的就業空間。由于外來勞動力一般能吃苦耐勞，對工資福利要求低，因而成為一些企業的首選對象。其三，每年擴增的高校、技校畢業生，也相對加劇了農民就業競爭的激烈程度和就業形勢的嚴峻程度。

城鄉二元結構阻滯了農民非農化轉移的進程。當前，已實現非農化轉移的農民，無論是福利待遇上，還是生活方式和生活品質上，尚比不上徹底的、真正意義上的城市居民[7]。究其根源，主要是城鄉二元結構的長期存在及其嚴重影響。其一，在思想認識上，一些地方政府片面地認為農民離村進城純屬市場自發行為，政府沒有必要加以組織或干預，由此造成進城農民得不到對稱、有效的轉移信息和完善的服務平臺。其二，在制度安排上，廣大農民在就業培訓、市場服務、權益保障等方面，長期得不到國家就業總體規劃、政策法規的指導和扶持，進城就業無法與城鎮勞動力公平競爭、同工同酬，成為徘徊在城鄉之間的“邊緣人”。其三，在身份地位上，僅限于農民就業方式、內容和地點的變化，而非生活狀態和文化心理上的根本轉變。其四，畸形發展的城市化，使得城市基礎設施、人文環境等方面對農村人口的大量涌入不堪重負[8]，從而阻滯了農民向城市轉移的進程。三、加快蘇南地區農村勞動力轉移的具體建議和對策

加快農村勞動力轉移是一項系統工程，需要在“政府推動、多方參與、市場運作”下，從統籌城鄉和區域就業體系、發展農業產業、開發農村人力資源等方面，合理、有序、有力地推動這一進程。

統籌城鄉和區域就業體制，為農民轉移提供同等機會和有效保障。長期的城鄉二元社會結構，使得城鄉之間、區域之間的勞動力在享受就業服務方面，存在較大懸殊，嚴重制約著勞動力資源的合理配置。為此，亟須從以下方面著手：其一，打破就業壁壘，實現就業“數據集中、服務下延、城鄉聯網、信息共享”，形成城鄉勞動者“一站式”就業服務網絡管理體系。其二取消限制性就業政策和不合理的收費項目；實行勞務信息共享，為農民跨地區轉移提供同等機會和條件。其三，將城鄉之間、不同省市之間的社保體系聯網，實現農民失業、養老和醫療保險等個人賬戶跨省、跨地區兌現，解除其異地就業的后顧之憂[9]。其四，逐步實現工資工時、社會保障、勞動保護等政策法規與國際通行規則的有效接軌。

加速農業產業化發展，為農村勞動力轉移提供載體。將農民轉移到農產品加工、銷售和服務等行業，是實現農村勞動力在農業內部轉移的重要形式。一要依托城市在經濟、科技、信息、人才等方面的優勢，優化、整合農業資源，大力發展現代設施農業、優質高效農業、綠色生態農業、旅游觀光農業，形成具有江南特色的現代都市農業體系。二要給予規模經營大戶在土地流轉、經營等方面更多的政策支持。三要積極吸引工商企業或農業龍頭企業投資農業，發展各類為農村和農民服務的二、三產業。

加快小城鎮建設進程，為農村勞動力轉移提供依托。農村勞動力轉移的進度在一定程度上取決于小城鎮發展水平的高低。加快建設小城鎮，不僅可以帶動農村建筑、運輸、生產和生活資料市場等第二、三產業的發展，為農民提供更多的就業機會和轉移空間，而且可以向農村傳播城市文化、現代生活方式和價值觀念，促進農村經濟繁榮和農民素質的提高，增強小城鎮對農村勞動力的吸引力。

實施人力資源開發策略，為農民轉移提供素質支撐。由于人力資本投資的回報率比物的投資回報率要高得多，所以加快農村勞動力轉移的當務之急是，提高農民素質。一要逐步實現十二年義務教育，辦好職業技術教育，培養具有一定勞動技能和較高素質的勞動者。二要實現總量就業向素質就業的轉變。對有就業愿望、有勞動能力的農民，進行重點培訓、分層培訓和定向培訓，使其掌握幾門專業技能，熟悉務工經商的政策法規。三要結合產業升級之機，引導農民樹立人力資源觀念、增強自我開發意識、加大對自身素質的投資力度。

此外，還可鼓勵農民攜帶資本到外省市（縣）或外國創業，為農民轉移就業增辟新的空間、尋求無限機遇，形成“百萬農民創業，帶動千萬農民就業”的富集效應，實現減少農民、富裕農民、縮減區域差距、和諧發展的目的。

參考文獻：

[1]無錫市勞動和社會保障局.我市農村適齡勞動力充分就業的現狀、目標和對策研究[R]，2006-11-06.

[2]常州市農村剩余勞動力轉移情況調查報告[DB/OL].常州統計信息網2007-05-24.

[3]魏多.無錫市統籌城鄉就業試點情況[EB/OL].中國勞動力市場網，/index/index.htm，2007-12-12.

[4]蘇州市勞動與社會保障局.2006年度蘇州市農村勞動力資源調查工作報告[R]，2006.

[5]無錫市“十一五”勞動和社會保障事業發展規劃[R].2007-02-16.

[6]蘇州統計年鑒編委會.2005蘇州統計年鑒[K].北京:中國統計出版社，2005.

[7]毛廣雄.新形勢下太湖流域城市化發展的反思與戰略思考:第35卷[J].安徽農業科學，2007，（7）:19.

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移民取得重大階段性成果。迄今為止，全市累計搬遷移民94．35萬人（其中外遷移民15．37萬人），累計完成135米水位線下的7座縣城和49個集鎮的搬遷，三期156米水位移民搬遷安置任務有序推進，確保了1997年大江截流和2003年蓄水發電通航的需要，基本實現了“搬得出”的目標。

經濟發展全面提速。從1992年到2005年，15個移民區縣GDP由140億元增加到1065億元，年均增長11％以上。全社會固定資產投資由41．9億元增加到783億元；地方預算內財政收入由6．49億元增加到48億元。2005年庫區工業經濟完成總產值322億元，15個區縣中有12個高于全市14％的平均增幅。社會消費品零售總額達到347億元；工業經濟效益綜合指數達到162．6；全社會勞動生產率由1831元／人，上升為11554元／人。

投入力度加大。1993年至2005年底，共有370．46億元移民補償資金投入重慶庫區的搬遷和開發建設，加上國家用于地質災害與水環境治理等方面的資金投入，極大地改善了庫區基礎設施和環境條件，帶動了二、三產業發展。

基礎條件大為改善。基本建立了與全國同步水平的通訊系統，長期主要靠水運的交通格局發生了深刻變化，內河港口年吞吐量大幅度提高。

城鄉面貌煥然一新。萬州、涪陵等區域性中心城市的功能逐步完善，輻射能力增強。2005年庫區城鎮化率為37．3％，一個新的城鎮體系正在形成。

社會事業明顯進步。有14個區縣先后實現了“兩基”目標，職業教育、成人教育穩步發展。整體醫療衛生水平提高，主要衛生指標逐年趨好。科技水平逐步提高。文體設施和文體隊伍建設步伐加快。

生態環保成就顯著。庫區周邊綠化帶工程全面推進，截至2005年底，庫周完成造林綠化35萬畝，庫區森林覆蓋率由1996年的21．92％提高到2005年的30％左右。工業污染防治、水環境治理項目建設取得成效。

對口支援成果豐碩。對口支援共為庫區引進項目1986個，資金163億元，有力地促進了庫區經濟和社會事業的發展。

城鄉居民生活水平逐步提高。從1992年到2005年，庫區農村居民人均純收入由578元提高到2669元，人均住房面積由22．5平方米提高到33．8平方米；城鎮居民人均可支配收入由1996年的4180元增加到2005年的8777元；庫區城鄉居民儲蓄存款余額由45．46億元增加到863．17億元。社會保障從無到有，五大保險覆蓋面不斷擴大。

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2013年9月29日，中國科學技術信息研究所了2013年度中國科技論文統計結果顯示，2012年我國作者為第一作者的論文共16.47萬篇，其中被引用次數高于世界均值的“表現不俗”論文占了近三成。我國每篇國際科技論文平均被引用6.92次，與世界平均10.69的數字雖然還有不小差距，但被引用次數增長速度超過其他國家。同時，在過去的十年間，我國科技人員共發表了國際論文114.3萬篇，排在世界第2位。

【4億】全球極貧人口大幅下降，兒童極貧占比三分之一

2013年10月10日，世界銀行的最新分析報告首次深度剖析了世界最貧困人口的狀況。報告指出，全世界的極貧人口人數在過去30年大幅下降，2010年世界極貧人口（定義為日均生活費低于1.25美元）的人數比1981年減少了7.21億人，但同時也指出2010年約有4億兒童生活在極貧狀況，是全球極貧人口的三分之一，但在貧困線之上的人口中兒童只占五分之一。低收入國家的情況更糟，兒童中有一半生活在極貧狀況。

【40.7%】超四成老人靠家庭供養，自認是家庭負擔

2013年10月13日，中國社會福利協會和中國人民大學中國社會保障研究中心聯合舉辦的首屆老年節研討會上指出，目前我國約有40.7%的老年人仍是靠家庭供養，只有約24%的老人能夠依靠養老金生活，但農村只有4.6%的老人能靠養老金生活，農村很大一部分老人要靠勞動收入養活自己。同時，平均有43.3%的老人認為是家庭的負擔，比2000年下降了13.8個百分點。

【41799元】我國職工工資較大幅度增長，社會保險事業取得了長足的發展

2013年10月10日，由中國人事科學研究院組織編寫、社會科學文獻出版社出版發行的《中國人力資源發展報告（2013）》指出，近年來，我國職工工資隨著經濟發展實現了較大幅度增長，社會保險事業取得了長足的發展。全國城鎮單位就業人員年均工資由2007年的24721元增加到2011年的41799元，增長了69.1%；城鎮職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險參保人數達到7.87億人，基本醫療保險參保人數超過13億人。2012年，企業退休人員平均養老金達到每月1700元，比2011年提高12.5%。

【66%】企業招聘最看重的是什么？66%企業最看重社交能力

2013年10月7日，華中人才今年1至9月份職場企業調查報告，根據對1200家招聘企業調查顯示，現在企業招聘員工時最看重的不再是學歷和畢業院校，而是反應能力和語言、社交能力。其中，66%以上的企業表示，招聘時最看重反應能力和語言、社交能力；50%的企業最看重社會實踐經歷；35%的企業看重專業知識；31%左右企業看重創新能力；有15%的受訪企業表示看重學歷和外貌形象；只有5%的招聘企業表示在意求職者在校成績。

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面對仍在不斷擴大的城鄉差距，政策的“著力點”應當放到哪里？根據中改院針對“三農”問題專家的問卷調查報告的數據，56.3％的專家認為應當把著力點放到縮小城鄉基本公共服務差距上；20.2％的專家認為應當放到縮小城鄉經濟發展水平的差距上；還有18.3％的專家認為應當放到縮小城鄉居民收入差距上。可見，專家更傾向于通過實現城鄉基本公共服務均等化來減緩城鄉發展差距。

當前農民最關心、最急需、最直接和最現實的基本公共服務也比較集中。從問卷中可以看出，農村基本公共服務主要集中在四個方面。98.6%的專家選擇基本醫療衛生，93.0%的專家選擇義務教育，90.7%的專家選擇公共基礎設施，78.5%的專家選擇最低生活保障，63.1% 的專家選擇農技支持，54.7%的專家選擇就業服務。由此可見，在“三農”問題專家看來，與民生問題密切相關的教育、衛生醫療、最低生活保障、農村剩余勞動力就業服務，是當前農民最關心、最急需、最直接和最現實的基本公共服務。

我國近30年的改革實踐也證明，公共服務供給不足的根本原因在于農村公共產品供給體制不合理,而非僅僅是供給主體的缺位。當前農村公共產品供給主體存在的主要問題是：各級政府的公共責任劃分不清，供給主體錯位；農村的基層民主建設薄弱，農民的參與不夠。我國農村公共產品供給實行政府分級負責制，中央政府和地方政府各負其責，分別提供全國性和地方性公共產品。但在實際操作中，中央政府與地方政府的責任劃分并不盡合理，本應由上級政府提供的公共產品卻強制下級政府提供，如義務教育、公共衛生、基礎設施等，導致下級政府事權大于財權，受財力限制，公共產品不能提供或不能完全提供，致使產品數量不足、質量不高。同時，本應由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本，卻完全由農民承擔，造成農民負擔沉重。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務支出并不能隨經濟增長和財政收入的增長而實現同步增長。因此，統籌城鄉基本公共服務，盡快提升農村基本公共服務的質量和水平，積極推進城鄉基本公共服務均等化的關鍵在于制度創新。

從中改院專家問卷調查結果來看，政府應該提供給農民最關心、最急需的基本公共服務，主要包括醫療衛生、義務教育、社會保障、就業、公共基礎設施、公共安全等方面。

首先，建立城鄉統一的公共服務制度。

――完善新型合作醫療制度。中央和省級政府要繼續增加投入，減輕農民籌資壓力；出臺優惠政策，免除農村五保戶、特困家庭的參合費，提高參合率；進一步完善保障辦法，在保大病的同時，兼顧常見病、多發病的預防和治療；加強農村三級衛生服務網絡建設，提高鄉鎮衛生院醫療服務水平，使農民就近能得到較好的治療；促進醫療機構改善服務質量和降低價格，加強對醫療機構各項收費監督，切實減輕農民就醫負擔。

―― 提高農村教學質量，切實減輕農民教育負擔。目前農村（尤其貧困地區）面臨的突出矛盾由“上學難”逐步變成“辦學難”，主要表現在優秀教師流失比較嚴重，教學設備非常落后。因此，應通過中央和省級政府進一步的經費追加，逐步縮小城鄉義務教育辦學條件和教育質量的差距。此外，從農民接受多種教育的現實需求出發，采取社會救助、助學貸款、校企聯合辦學等方式，支持貧困家庭青年接受非義務教育。

――盡快建立農村社會保障制度。中央應盡快出臺農村最低生活保障等相關法規和條例，在民政部門建立專門的機構進行實施和管理；各地區要根據實際情況確定農村社會保障標準。以縣(市)為單位劃線，統籌設計城鄉社會保障制度。同時，從目前家庭養老體系的現實出發，應由中央和地方財政出資，興辦養老院，并采取多種形式吸納社會資金（如福利彩票、社會捐贈等）來解決福利機構建設的資金籌措問題。

――完善農民工就業服務政策。中央和省級政府應制定和實施農民工國家培訓計劃，大力發展多層次、多形式的農民工職業技能培訓，基層政府可以采取與企業聯合辦學，促進農民有序流動；進城務工人員中，對低技能、收入無保障的農民工，宜考慮先在農村解決他們的基本公共服務問題，也可以采取措施提高其技能，待其有了穩定的工作崗位和收入來源時，再按照城鎮居民的標準為其提供基本公共服務；著力發展縣域經濟，振興小城鎮經濟，積極引導農民向大中小城市和小城鎮漸次轉移，擴大農村富余勞動力的就地轉移。

――加大對失地農民基本公共服務供給。落實最嚴格的耕地保護政策，賦予農民長期而有保障的土地使用權；合理確定征地標準，確保征地補償款足額、及時發放給農民；可以考慮通過征收土地增值稅，將征地溢價收入全部納入社會保障資金范圍，為失地農民提供養老、醫療、就業等社會保障，解決其后顧之憂。

――繼續增加對農村基礎設施投入。重點支持與農業生產和農民增收密切相關的鄉村道路、農村水電、安全飲水等農村中小型基礎設施建設，改善農村公共服務水平。

其次，形成基本公共服務社會化供給機制。

――制定農村的基本公共服務均等化戰略規劃。制定基本公共服務最低標準，設置明確的時間表，使基本公共服務覆蓋到全體農村居民，并明確基本公共服務均等化的實施進度和保障措施；在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提下，先行在全國統一制度安排，解決不同省（市）、不同部門各自制訂政策，政策口徑不統一、方向不明確，跨城鄉、區域對接困難的問題。

――以為農民提供基本而有保障的公共服務為目標調整鄉鎮政府的職能定位。鄉鎮政府作為與農民最接近的一級政府，應當把為農民提供基本而有保障的公共服務作為自己的主要職能。以發展農村社會事業為重點，提高鄉鎮政府服務農民的水平，通過有效地提供公共服務來調節農村各種利益關系，逐步形成惠及農民的基本公共服務體系；健全農村社會治安防控體系，創新農村公共服務和社會管理方式，保持鄉村安定有序；以提高農村公共服務效率和公共服務質量為中心，整合農村各種資源，以低廉的行政成本為農民提供更多的公共服務。

――合理配置農村公共資源，創新農村公共服務體系。按照“以錢養事”的原則，合理確定鄉鎮機構編制。嚴格實行政事分開，將原來由“七所八站”承擔的行政管理職能，一律上收到鄉鎮政府直接執行。除國稅、地稅、國土等國家垂直管理的站所和公安、林業、交通等縣級延伸派駐單位之外，其他“七所八站”要按照自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的原則，依法注冊登記成為具有企業法人性質的經濟實體或社會中介服務組織；建立公共服務委托機制，采取將基本公共服務“項目化、數量化”的辦法，逐項約定服務內容、質量要求、價格標準、考核辦法和結算方式等，面向社會公開招標，實行合同管理，結算由政府“買單”。

第三，改革完善公共財政制度

――調整財政支出結構，把更多資金投向農村基本公共服務領域。縮減政府的經濟建設支出和行政管理支出，繼續加大對基本公共服務的投入力度。加強對重點支出項目的保障力度，向農村（尤其貧困地區農村）傾斜。

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[關鍵詞]高齡農民工；養老；困境；法治

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2016）12 ― 0117 ― 02

高g農民工，通常指年齡在50歲以上、依然從事重體力勞動的進城務工人員。這些高齡農民工也可以稱之為改革開放以來的第一代農民工，他們離開農村、離開農業生產，普遍受教育程度不高，在城市里從事建筑、環衛、餐飲等技術含量低、工作強度大的體力勞動，在中國前所未有的城鎮化浪潮中，以辛勤地付出推動了城市化與工業化的發展。在就業壓力不斷增大的現實環境下，高齡農民工與其他層級的社會勞動者相比，幾乎具有著毋庸置疑的弱勢及頹勢。弱勢是年齡因素、體能因素、技術因素、觀念因素等多方面原因，使他們漸漸遠離優質的就業崗位，普遍領取微薄的工資卻沒有相對完善的社會保障；頹勢是隨著年齡的增大，在就業的可選擇范圍上越來越窄，伴隨著新一代農民工及其他城市務工者的大規模浸潤，高齡農民工的就業市場逐漸萎縮，待到完全失去就業能力后，將會面臨嚴重的養老問題， “老無所依”的社會風險客觀存在。國家需要通過進一步擴大以最低生活保障為重點的社會保障主體范圍，逐步健全養老機制，破解農民工養老困境，實現高齡農民工養老問題解決策略的法治化改進。

一、高齡農民工養老困境的客觀存在

高齡農民工在城市里掙扎生存，久而久之歸類成為需要給與特別關注的一類利益群體，是有著復雜的社會背景和制度原因的。展析該類群體所面臨的諸多生存困境，是通過制度建設來解決其生存困境的前提所在。

根據國家統計局每年公布的《農民工監測調查報告》顯示，隨著農民工總數的不斷增加，50歲以上的農民工數量在總人數中的占比也不斷提升，這在某種程度上意味著高齡農民工返鄉生活的意愿并不強烈，或者返鄉生活的壓力更大，所以才會依然進城打拼，與青壯年的勞動者們共同參與就業市場的競爭。

“大部分的高齡農民工是改革開放初期較早進城務工的第一代農民，沒有知識、沒有技能，只能從事繁重的體力勞動。在城市里，所有最臟最累的活，不僅城市人不會干，年輕一代的農民工也不愿意干，基本上都是由高齡農民工在承擔。”“與新生代農民工相比較，他們各方面都處于競爭的劣勢，無法在更好的行業去競爭；貧困的他們必須有一份工作以維持自己的生活，而沒有資本去挑剔。很多高齡農民工以打零工為主，原因皆是年齡偏大，疾病、身體不靈活等等問題的存在，使得用工單位有所顧慮，而拒絕招聘這樣的勞動者。很多高齡農民工為了獲得一份工作，染頭發或改變穿著習慣，甚至違法制作、購買假證件，只是為了得到一份工作。

在身份上屬于農民，沒有辦法享受到城鎮居民的養老保障；同時由于年齡等身體因素，工資水平及工作穩定度都不足以保障其生活的安穩。更為根本的是，在農村他們也依然缺乏到位的社會保障及醫療福利，面對無法實現農村生活的頤養天年，只有通過自己的努力才能獲得收入以維持本人及家庭的開銷，繼續工作成為了其養老的基本保障。“游走于城市和農村之間，這個龐大的群體似乎掉入了權益保障的裂縫中間，身體上早已力不從心，但殘酷的現實卻是不得不繼續從事著高強度的體力勞動。”

二、高齡農民工養老困境的原因分析

城鎮化進程中，高齡農民工的養老困境，必須要從實際生活狀態本身及制度政策層面分別來解析其導致困境的原因，既有主觀的內生因素，更有客觀的外在環境及制度因素。

（一）主觀的內生因素――養老意識不足導致對待制度及政策的懈怠與忽略

我國社會養老保險基本實現全民覆蓋，但農民工當中卻有很大一部分人對參保呈消極態度，認為不如“多發錢，更實在”。在這其中高齡農民工鑒于年齡的劣勢，有的已經逐漸認識到參加養老保險的重要性，但卻也可能遇到用工單位的推脫，為了保住這份工作，而勉為其難接受了用工單位的不對等待遇。加之繳納養老保險需有連繳十五年的要求，這筆費用也成為了很多人不愿意參保的癥結所在。明明知道用工單位根據《勞動合同法》，必須要為勞動者繳納養老保險，可是因為法律意識不強，養老意識有待提高，以及就業流動性大等各種因素影響，往往對待此類問題得過且過，導致參保率很低。有的高齡農民工五十多甚至六十歲以上，依然沒有繳足十五年的參保費用，當然也就無法享受該項福利。

（二）外在環境因素――就業市場的弱勢群體

高齡農民工限于自身狀態，在就業市場中處于弱勢地位，和其他勞動者相比沒有就業優勢。所以囿于該項壓力，對待用工單位推脫為其參保的情況也無力反擊，因為如果提出參保要求，就有可能面臨被辭退的風險。已被其他勞動者擠壓到近乎失去就業空間的情勢，變得更加惡劣。在有關高齡農民工的報道中曾經提到，“從事建筑工種的高齡農民工普遍靠吃肉維持體力。他們之所以愿意從事這些累人的、體力不支的工作，是因為他們總體上供過于求，且在勞動能力（如體力）上處于弱勢，只能從事其他人（如青年農民工）看不上眼的工作，例如建筑業與環衛工作。”對高齡農民工來說，最可怕的是因為年齡及體力等因素導致失業后，回到農村成為剩余勞動力，從而導致收入和生活水平的劇降。

（三）外在制度因素――養老等社會保障體系的不完善

對于農民工來說，由于工作穩定性差，一時一地的繳納城鎮居民養老保險費用后，缺乏更換工作單位后的接續對策。此外就業單位往往對此也不負責任，導致很多農民工沒有辦法完成養老保險的異地接續，也許由于對該制度的不了解，甚至還擔憂原先繳納的費用就此失效，所以從一開始就沒有考慮養老保險問題。這一現象對高齡農民工來說是非常嚴峻的，在農村家鄉的土地保障不足以維持其基本生活水平，新型農村養老保險（新農保）目前對于年滿六十歲的農民來說，也僅是可以領取很少的金額，對于沒有年滿60歲的農民來說，則需要繳滿15年，很多高齡農民工還需要不斷完成繳費任務，才可能在未來享受到該項福利。所以當前的問題是大部分高齡農民工都處于在農村無法享受到養老福利，在城市卻又沒有參加養老保險的雙重困境。這一現實問題，并沒有什么妥善的制度政策來加以解決，法律也同樣缺乏針對此類問題的具體規定。

三、高齡農民工養老困境的法治對策

高齡農民工養老問題是我們在應對老齡化社會挑戰中必須認真考慮的一個重要課題，需要我們進一步反思當前我國各種與農村社保相關的制度建設。

（一）打破戶籍制度的農民身份壁壘

國務院于2014年頒布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，對于打破城鄉分割的二元結構具有全局性和突破性的戰略意義。如果能夠真正實現農民身份上與城鎮居民的無差異化，就自然可以普及全民養老，屆時也無所謂農民工及高齡農民工之身份區別，這種身份本身就帶有一種無法回避的區別對待、階層劃分的色彩，所以打破戶籍制度的農民身份壁壘勢在必行。通過立法的方式確立改變傳統戶籍制度的新規則，通過完善該類規則而確保淡化直至消弭固有的身份差別。

（二）建立全民普及的養老法律制度

“根據弱勢群體的特點賦予特別的權利（ 如各種權益保護法） ，是當代保護弱勢群體的主要方式之一”。包括高齡農民工在內的農民工群體應當給予養老福利方面的適度傾斜，這其中關鍵問題就是農民工參加了養老保險后，應該實現跨區域的無縫銜接，免去這期間存在的各種制度障礙。由于必須考慮各地收入差距的問題，所以可以通過專門設置農民工養老保險單行立法的方式來對相關問題予以規定。針對高齡農民工等特殊群體，應該給予降低繳費年限和繳費比例的方式來實現真正意義上的普惠性養老制度。包括各種弱勢群體在內的全民養老制度如果能夠在法制層面得到完整落實，同時配合各地政府的政策供給，才有可能實現法治中國之下的法治養老。

（三）強化高齡農民工的勞動合同保護法律制度

《勞動合同法》當中對勞動者與用人單位之間的關系有非常確定化的規定，側重保護勞動者是其基本態度。高齡農民工由于文化水平、身體素質等方面的原因，往往遭到用人單位的區別對待，而無法真正實現《勞動合同法》中的基本權利，這種有法不依的情況將會使得高齡農民工更加弱勢，不僅是養老問題，甚至生活、生存問題都會因此受到影響。所以《勞動合同法》應該通過修改相關條款進一步強化對弱勢勞動者的特殊保護，一旦有用人單位對高齡農民工違法用工的情況發生，就將面臨高額懲罰性的制裁。當違法成本增高至不能承受時，必然會促使用工單位重視對高齡農民工的尊重與保護。

（四）加強對高齡農民工養老等法律意識的培養

高齡農民工相比較于新生代農民工，其法律意識更弱，這種現象是和受教育程度及傳統觀念有直接關聯的。高齡農民工普遍受教育水平不高，傳統觀念根深蒂固，認為“多一事不如少一事”，“冤死不打官”等，這些落后、保守、陳舊、迂腐的觀念使得很多高齡農民工不會也不愿意舉起法律的武器來保護自己。現行我國的法治強國之路雖任重而道遠，但國民法律意識培養這一基本方略始終都是完善法治的重要舉措，每一位公民都應該有基本的法律素養，都應該主動、積極、合理地利用法律，尊重法律、維護法律。高齡農民工養老問題的改善同樣離不開他們自己對生活的積極態度，法律意識的提高是促進養老問題得以完善的策略之一。

結語

高齡農民工的養老問題是法律問題，更是社會問題。他們身處社會轉型發展期，身處城鎮居民與農村居民的融合期，更是身處養老問題全民普及推廣的大時代之下，其養老困境的改善需要從民觀念、法律制度協同發展的宏觀角度，結合微觀上各個地區的靈活政策及強有力的執法保障，綜合作用之下的積極應對與妥善解決。高齡農民工養老問題的法治之路就是要使 “老有所依”不是期盼，不是夜空中的點點繁星，美麗卻遙遠，而是真實世界的家家戶戶窗口映射出來的盈盈燈光，溫暖而踏實。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕施維.不要讓高齡農民工老無所依〔N〕.農民日報，2015-3-25.

〔2〕賴錦鑫.高齡農民工生存困境及對策分析〔J〕.調查報告.2015，（11）：8.

〔3〕時言平.高齡農民工養老需更多制度反哺〔N〕.廣州日報，2016-3-22.

〔4〕章錚.穩定就業是高齡農民工的第一需要〔N〕.第一財經日報，2015-6-3.