導語：如何才能寫好一篇基層社會治理對策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：創新；社會治理

一、對社會治理的概念和內涵的認識

黨的十以來，就完善和發展中國特色社會主義制度發表了一系列重要講話。在這樣的基礎上，黨的十八屆三中全會明確提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的嶄新概念和重大任務。社會治理是國家治理的一個重要組成部分，社區治理是社會治理的一個基層單元，是社會治理的工作重點。國家治理必須突出民主與法治，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治市場、法治社會、法治公民一體化建設。

在我國，社會治理就是指在執政黨領導下，吸收政府、企事業單位、社會組織、社區以及個人等多方面社會治理主體參與，通過多種管理手段和方法，依法對社會公共事務進行規范和管理的過程。按照十報告，我國的社會治理是在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運行，努力形成黨政善治、社會共治、基層自治的社會治理良好局面。

二、我國創新社會治理中存在的基本問題

（一）基層社會治理行政化、機關化現象嚴重

隨著社會的發展，人口流動性增強，“單位人”大量地轉變為“社會人”，社區成為我國社會服務和治理的新載體。然而，事實上我國社會管理整個體系中，行政部門的職能并未削弱，甚至呈現相反的傾向，在政府的職能沒有徹底轉變的情況下，政府的職能部門仍將社區居民委員會當成是基層行政部門，他們承擔著大量的社會和行政事務，社區居委會全部工作幾乎都要接受上級黨委、政府等各部門的監督和考核。

（二）基層社會治理忽視了社會組織的作用

社會治理的改革創新需要我們繼續協調社會與政府之間的關系，充分釋放社會發展的活力。社會力量和社會組織的成長與興盛是社會前進源源不斷的動力，更是基層自治最直觀的表現。從社會協同方面來分析，我國的社會力量還沒有被充分地組織起來。隨著當前我們國家的社會結構和利益主體的多元化不斷發展，不同的社會組織與社會力量所代表的是利益訴求，不同的主體就有了表達利益訴求的渠道和途徑，這樣會有效的在社會矛盾轉化為政治矛盾之前，通過訴求的合理表達以及協商的方式將矛盾化解，面對不同群體日益不斷增長的物質與文化公共需求，不同的社會組織可以滿足不同群體的不同需要。但是，基層組織結構過分行政化、機關化抑制了基層社會力量與社會組織的生長和壯大，進而影響到基層社會組織服務和治理職能的發揮。

（三）基層社會治理所需財政資金的投入不足導致基層的基本公共服務體系不完善

健全的基層服務體系必然包括政府、市場、基層自治三方服務體系，基層公共服務供給“往往不能適應群眾不斷增長的需求”。基層公共服務配套設施在覆蓋率和供給上依然處于老舊和供不應求狀態，很大程度上不能滿足居民的需要，基層基本公共服務體系不完善的最直接原因是財政資金的不足。

（四）基層社會治理缺乏相關的法律支持

十的報告中明確指出，法律是社會管理最根本保障。然而，過去的很長時間里，我國在社會管理的途徑和方式總體相對單一，很多時候采取的是強制性手段和行政性手段來解決問題和矛盾，忽視法律規章制度的建設。目前，我國正處于加快社會轉型的重要時期，相應的法律法規并沒有及時作出對應的改變，在很大程度上束縛了創新社會治理的發展進程。

三、新形式下創新社會治理的對策、建議

（一）社會化運營

在發展基層社會組織時，要有效利用社會力量，使得社會上的資源得到較好利用，形成多方參與的良好局面，從而建立起良好的共建機制、協調機制和市場機制。既要發揮出市場在優化資源配置和加速要素流動上的作用，同時還要發揮出政府的服務作用，通過合理的稅收政策和激勵政策，有效利用社會性資源，讓更多的企業、組織和社會力量參與到社會治理中去。

（二）組織化拉動

探索組織服務組織的工作模式。要對社區內的高端公益事業性組織機構和基礎性組織機構進行必要扶植，常見的有社區組織發展中心、社區公益事業發展中心等，讓這些組織的作用得到更好的發揮，特別是在策劃公益事業、扶助社區組織和培訓相關負責人等方面有明顯的效果。要號召社會組織通過建立起公益組織孵化器的方式，給被孵化的社區組織提供必要的創業資源，幫助社區創立的公益組織更好地成長起來。

（三）多元化發展

社會組織服務要適應多元化的趨勢，建立更多的社會組織類型，以此滿足不同階層居民對多元化生活的需要，從而讓更多的居民參與到社會組織建設中去，真正把社區當成“家”。此外，還要加強社會組織之間的合作和聯系。社區在發展社會組織時，要通盤考慮，突出重點，推動社區治理向多元化方向發展。社區內的社會組織要有“走出去”眼光，加強與其它社區的交流學習，讓活動樣式更加豐富，同時為廣大居民參與活動搭建更大的平臺，讓社會融合力和多元發展格局得到有效拓展，讓社區居民更好地融入社會。

（四）法制化監管

建立與社區組織發展相適應的法規制度體系，并加大和推進法制化建設的落實力度，營造良好的法律環境和政策環境。對社會組織的登記注冊制度進行改善，幫助社區組織更好地發展。同時，還要加強自我約束機制的建設，讓社區組織自我評估意識得到不斷強化，內部監管得到有效加強，讓社區在財政收支、社會捐贈等方面的信息更加透明。注重互律機制建設，加強社區組織之間的溝通和聯系，切實通過相互的交流、監督和合作，實現社區組織共同發展、全面進步。

篇2

關鍵詞：社區建設；社區社會組織；合作治理

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2013）06—0010—04

基金項目：國家社會科學基金項目《西北少數民族地區非政府組織的發展現狀及其管理研究》（10CSH037），西北師范大學青年教師科研能力提升計劃骨干項目《甘肅社會組織發展與管理對策研究》（SKQNGG12015）。

作者簡介：陸春萍，女，西北師范大學社會發展與公共管理學院副教授，西北少數民族婦女研究中心主任，社會學博士（蘭州730070）。

和諧社區建設是服務型政府進行基層社會管理和改革的重要目標。政府在公共管理改革中，需要有新的方式來維系與群眾的關系，也需要新的手段來實施社會管理，因此政府廣泛開展與社區社會組織的合作。社區社會組織是基層社會中服務社區居民生活的社會組織，除具有社會組織的非政治性、非營利性、民間性、自治性和志愿性特點外，還具有本地性、基層性和多元化等特征。社區社會組織在社會管理中發揮著積極作用，包括社區服務、慈善救助、文化娛樂、調解社區糾紛等。社區社會組織能夠從一定程度上代替政府提供重要的社會服務，并成為群眾和政府間的橋梁。①探討社區社會組織與政府合作的關系，有利于促進中國社區建設，改善民生，促進社會和諧發展。

一、社區社會組織的發展歷程

實施改革開放后，我國在經濟上取得了巨大發展，但是也產生了單位制解體后的一系列社會問題，國家轉變了原來由單位提供社會服務的體制，開始依賴市場化機制、社會組織、家庭、個人來提供，尤其是社區社會組織在承擔社會服務體系中承擔了重要角色。隨著20世紀90年代開始的社區建設浪潮，引發了城市社會關系深層次的變化，為城市社會組織的重組帶來了新的契機，涌現出了大量的新型城市社區組織。1991年國家提出社區建設的思路，強調政府減少干預，居民通過自助、互助和他助發展社區服務，增加居民社區歸屬感和認同感，逐步實現社區自治。所以，隨著基層社會體制改革的深入，社區主體正在發生著多元變化，社區治理由原來的政府包攬向合作治理發展，因此，在基層社區層面政府與社會組織展開了廣泛合作。許多城市建立了社區服務中心、社區公共服務工作站，主要承擔政府委托的工作，特別是針對社區治安穩定工作，再造了許多新型的社會組織。例如，許多城市社區建立調處社會矛盾的人民調解工作室②、和事老協會③、平安協會④等。這些再造的社會組織不具有工會、婦聯、共青團等單純的官辦團體性質，也不是純粹的草根社會組織，而是嵌入政府主導的治理結構中，幫助政府解決社區治理問題，政府通過資金項目支持、注冊登記支持、辦公場地支持等多種方式促使這類社會組織完成注冊。

研究政府與社會組織關系的兩大分析框架是市民社會理論和法團主義理論，但不管是市民社會視角還是法團主義的視角，都不能充分地解釋現代中國所發生的國家和社會的進化史。這兩種脈絡的發展與式微正體現了國家和社會的關系呈現一種動態發展的時間進程，國家和社會的關系在實際運作中往往呈現互動、沖突、補充、妥協、共生和合作等多種角色，國家和社會之間并沒有一個清晰的界限，因此，非營利組織學者提出的國家與第三部門的合作伙伴關系理論，⑤對解釋中國基層政府公共治理中政府與社會組織的關系有一定的借鑒意義。它代表了一種“國家在社會中”的新思路，國家賦予社會行動者更大的力量，也就是所謂的“社會增權”，并不一定削弱國家管制社會的權力。在某些情況下，運作良好的民間組織和制度可以構成所謂的“社會性基礎設施”的一部分，尤其是在基層社區治理中，政府與社會組織越來越多的進行合作，能夠共同營造一個和諧的社區。

二、政府與社區社會組織的合作基礎

社區社會組織具有一些與政府機構不同的特點和優勢是政府與這類社會組織合作的原因之一。這類社會組織以專業性、第三方性、基層性、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間，這類社會組織的誕生是政府職能轉變的結果，是政府實行社會化治理的代表。因此，在社區建設的背景下，在政府職能轉變過程中，政府從行政性管理向“社會性治理”的實踐中主動培育社區社會組織，并與其形成合作關系，具體的合作模式是政府向社會組織購買公共服務。⑥政府在公共服務體系中充當資金提供者和監管者的角色，在具體提供服務時，政府求助于第三方機構（社會組織），形成政府與社會組織合作提供公共物品、公共服務的伙伴關系。簡單說，就是一種由政府提供資金，由第三部門組織提供服務，這種模式體現了社會福利社會化，⑦社區關系在民間與國家的“互構”中被重新進行社會整合和社會再造。

一方面，政府與社會組織有效合作的基礎是政府對這類社會組織的信任以及社會組織本身具有的專業精神、服務的多樣化和人性化、良好的群眾基礎和它的中介功能。社會組織在實際行動中對社會問題的解決和在提供服務中展現的專業性和靈活性，填補了政府在提供具體服務中缺乏的空間。同時，社會組織承接了政府的委托-服務，也促使政府社會管理方式的轉換。此外，社會組織成立之初的宗旨和理念多體現了社會的公益精神和強烈的社會責任感，吸引和凝聚了有奉獻精神的社會工作者，并扎根基層，有良好的群眾口碑；社會組織的“以人為本”的專業化服務理念和專業的社會工作方法是政府行政部門的工作人員無法達到的，這些都是吸引政府與之開展合作的基礎。

另一方面，許多社區社會組織也通過一系列行動策略積極向政府靠攏，尋求自身的合法化，建立關系資源，積極尋求政府的信任和認可，其扮演的往往是政府合作者的角色，而非壓力集團角色。這些社區社會組織往往會在政府安排的政策框架下進行活動，但也利用國家權威或者政府行政網絡來實現自己的組織目標，通過與政府保持親密的關系尋求多樣的資源支持。例如，利用非正式政治合法化身份⑧，借用國家權威或者行政網絡來實現自己的組織目標以及影響政府，同時自我克制、限制組織規模，主動配合政府行動等。⑨并且這些組織在建立之初就宣稱是非黨派、非政治的，以做實事、平民化、扎根基層的工作策略打消政府對其的戒備，從而獲取政府的信任。還有一些社會組織為了獲得合法性身份，積極向政府靠攏，因為在民政部門注冊為合法的社會組織就能擁有一個合法的接受捐贈資金的銀行賬戶，而且能獲得政府委托的社區服務項目，并且還能免稅，因此，這類組織也頻繁、積極地開展與政府部門的合作。但這類社會組織與國家維持良好關系的同時也損失了組織自由和獨立性的增長，屬于一種依附的自由。

三、政府主導的社區社會組織的運作特點

中國政體是一個強國家、弱社會的政體，公民社會是由國家來主導的，政府在社會福利社會化的倡導下創造出了各種社會組織，并主動培育這些組織與政府開展合作治理的實踐。這些社會組織與政府之間有千絲萬縷的聯系，但在發展自由度、資金等方面卻受到諸多限制，運作過程呈現“準社會化”的特點，主要表現在以下三個方面。

第一，政府對社區精英的吸納與雇用。社區精英的特點是社會基礎廣泛，是一種社會化的精英群體，具有草根性。這些人生活在社區中，與社區群眾有著共同的生活方式和思想意識，能夠充分理解和表達社區群眾的要求，獲得群眾的信任。政府對社區精英的吸納與雇傭非常符合黨的“從群眾中來，到群眾中去”的工作策略。許多社區精英退休前是國家干部，退休后從事社區服務工作，他們在退休前已經積累了廣泛的與政府打交道的社會資本，退休以后他們仍然可以憑借以前在工作中的特殊身份對現在工作的推行提供便利。政府為了適應新的社會環境，通過吸納新生的社會精英并重建國家—社會的組織聯系將新的社會要素容納到體制內，能夠增強體制對環境的適應能力。因此，國家在增長自身的能力成為一個能促型的國家時，需要大量值得信任的社區精英。國家提供社區治理精英的公共身份，如給予這類政府再造的社會組織以自己名字命名的工作室等，通過公共身份的授予穩定其在社區的公共責任等。而這些社區精英本身就已經在社區中有較高的威望，他們的行動能夠影響和帶動一大片群眾。政府在基層治理中雇用社區“能人”，有利于增加自身的治理基礎。

第二，政府的宣傳動員策略。在很大程度上，政府吸納的一些關鍵的社區精英的知識、能力以及與民眾的關系，深刻地影響著民眾對黨和國家的信任與依賴。這些精英人物是動員組織資源的關鍵變量和資源運作的重要因素，是對其他民眾動員的最好資源。所以，政府在對其進行大力宣傳的同時，給予了他們較高的個人榮譽感，這一方面能夠增強他們的工作熱情，另一方面能起到社會動員的目的。在社會矛盾調處中，許多優秀和模范的人民調解員成為這個行業政治宣傳的代表，他們的事跡在中央電視臺的“新聞聯播”、“焦點訪談”、“今日說法”、“法制在線”欄目，《人民日報》，《解放日報》，“新華網”等知名媒體被做過專題報道。政府通過主動建立一些社區社會組織，并通過主流媒體的宣傳，擴大這類社會組織的社會影響，提高其知名度，極力扶持并把它們打造成品牌，希望以此影響更多的群眾。政府再造社會組織的建立是一種政府選擇的結果，是政府根據自己的需要成立的相應的社會組織，而社會組織往往只是政府的附屬物，它服務于黨政管理社會的需求，通過這個組織，國家可以獲得更多的民眾支持的合法性資源。

第三，政府主導的“準社會化”運作機制。由國家主導的社區建設其實是國家從行政性的治理方式向社會性治理方式的轉變。國家依托社會組織的民間性特點，實行對社區社會組織的改造，使其成為國家干預社會的合法中介。政府再造社會組織正日益被編織到國家法治的框架內，與國家的正式組織網絡深深地勾連在一起，成為國家治理體系的一個有機組成部分，呈現出一種“準社會化”的狀態，其目的不是提升社會組織的自治性，而是盤活和提升國家治理資源。因此，這類政府再造社會組織對國家行政機構具有高度的依附性。但另一方面，社區社會組織正是在社會合法性需求的狀況下產生的，它的民間性、草根性等特點，滿足了人民的需要，因此這類社會組織呈現出一種“準社會化”的運作方式。政府這種治理方式的轉變體現在社區建設的方方面面，如在社區建設中通過國家力量把許多非政府的社會組織納入行政參與過程。政府利用社會性治理手段，委托各類法人團體進行社區建設的各類任務，如人民調解工作室、慈善機構、社工組織等，把權力下放給這些專業的法人團體，采取鼓勵發展社區民間組織的態度，推動社區治理手段的進一步完善。

四、對政府與社區社會組織合作治理的建議

在社區建設中，政府與社會組織合作的基礎源自社會組織以專業性、第三方性、貧民性（草根性）、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間。政府與這類社會組織合作的原因和特點表明，政府采取的是一種“行政”吸納“社會”的職能轉變，同時加強了政府對基層社會的控制，實質上并沒有提高這類社會組織的社會自治性。在政府管理和服務的實踐中，政府與社會組織的合作往往持相當謹慎的態度，在具體的政府向社會組織購買服務的供給模式中往往選擇官辦的這一類社會組織，因為政府在這種購買服務模式下，資金的使用權就從原政府部門手中流向了第三部門，加之對第三部門公共資金的使用監管制度尚不完善，所以，政府必須選擇那些讓自己放心和信任的社會組織。許多社區社會組織并非獨自成長的社會組織，而是由作為購買者的地方政府發起和倡導成立的社會組織，雖然此類社會組織名義上是獨立的法人主體，但實際上該社會組織變成了與政府行政性質類似的“次級政府”，名義上承接政府委托的公共事務，實際上的基本定位是隨時接受政府下派的任務，而且對政府資金的依賴也很難發揮這類社會組織與政府的談判能力，因而在這一過程中，這類社會組織實際上變成了政府部門的延伸，國家權力在基層社區中進一步加強。政府和社會組織的合作伙伴關系不是一方優于或依賴于另一方，而是相互依賴并且是平等的，政府應放權給更多履行社會服務功能的社會組織，以實現政府管理公共事物方式的重大轉變。政府要開展與社區社會組織的合作，應主要從如下幾個方面著手。

第一，放寬社會組織注冊門檻。要吸引更多的草根社會組織在民政部門注冊，要從制度上徹底改革以前的雙重管理的管理制度，改進政府的工作效率，促進社區社會組織的發展，提升地方治理的能力。此外，對于一些運作資金獨立、籌資渠道多元化且常能獲得境外資金支持的草根組織，要加強社會監督，因為這類社會組織以尋求獨立為目標，避免政府的過多干預，力圖突破“游戲規則”由政府制定、社會組織只能被動接受的狀態，政府對這類組織應營造寬松的制度和社會環境，讓其自然增長，但同時應加強社會力量的監管。

第二，擴大合作領域。對于已經和政府有良好合作基礎的社會組織，政府可以擴大合作的領域，不單單是社會公共服務和福利領域，還可以擴大到經濟、科學和技術、文化和教育、衛生健康、危機應對和災后恢復等領域。政府出錢為民眾辦事要以社會組織和政府的契約化關系為準，政府不應該想當然地認為“我出錢，你就要為我辦事”，要杜絕依賴和依附關系的產生。要完善捐助的免稅制度和法律監控體系。同時，社會組織也需要提高自身的能力建設，完善自律機制，要做到服務的專業化、項目的科學管理和財務透明等，并要吸引更多的專業優秀人才進入該領域，以提升服務水準。

第三，基層社區政府應提高社區管理水平，形成社區多元化合作治理格局。社區建設需要政府、社會組織、企業、居民等多元主體的共同參與，合作治理要發揮整體合力的作用，要同社區社會組織、公私企業、居民代表等組成社區建設推進委員會，以推動地方社區建設，促成地方政府與社會組織、公私企業之間的合作，并且要鼓勵居民廣泛參與社區建設，吸納居民的意愿并積極促進多方交流。要在社區橫向層面達成合作治理，實現政府、市場、社會共同治理的新途徑。其間，政府應大力培育與扶植社會組織，發揮其專業和靈活的服務功能，同時要讓民眾通過意見參與肯定自己在本社區的成員身份，從而增加其對社區的認同感。此外，只有讓老百姓有選擇服務的權利，才能促使社會組織和企業提高服務質量，推動其在競爭中發展壯大，從而構建多方合作的均衡網絡，實現政府、市場和社會多元合作的治理模式。

第四，社區建設的最高目標是實現社區自治。這也是中央政府希望在保證社會穩定的前提下積極探索的方向。社區民間組織在增強社區凝聚力，加強社區團結，提高社區居民的自治能力中扮演著重要角色。社區社會組織是居民參與社區事務的重要途徑，因此，政府要不斷促進社區服務社會化，逐步完善社區治理的組織網絡，使政府、社會組織和居民之間在長期的互動過程中達成合作治理模式，并且社會組織要不斷地主動追求自主性成長和釋放。社會組織與政府的合作過程中，既要有妥協、又要有堅持，妥協要妥協得有智慧、有策略，堅持要堅持得有理性、有原則——只有這樣，才有可能在雙方良性互動的基礎上建立起雙向互動的權力關系。⑩保持社會組織的自主性，是提升社區自治能力的基礎，也是中國公民社會的生長點。

注釋

①陳偉東：《公共服務型政府與和諧社區建設———以武漢市社區建設為個案》，《江漢論壇》2005年第12期。

②陸春萍：《轉型期人民調解機制社會化運作》，中國社會科學出版社，2010年，第71頁。

③郁建興、金蕾：《社區社會組織在社會管理中的協同作用——以杭州市為例》，《經濟社會體制比較》2012年第4期。

④張小勁、李春峰：《地方治理中新型社會組織的生成與意義——以H市平安協會為例》，《華中師范大學學報》2012年第4期。

⑤[美]萊斯特·M.薩拉蒙著，田凱譯，《公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系》》，商務印書館，2008年，第51頁。

⑥王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社，2010年，第11頁。

⑦張秀蘭、徐月賓：《我國社會福利社會化的目標及途徑探討》，《江蘇社會科學》2006年第2期。

⑧張緊跟、莊文嘉：《非正式政治：一個草根NGO的行動策略———以廣州業主委員會聯誼會籌備委員會為例》，《社會學研究》2008年第2期。

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關鍵詞：江蘇省；社區報；社區報發展

中圖分類號：G216.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社區報紙是源于美國的一種小型地方報，它面向的是社區內小范圍、指向明確的讀者，充當“全面報道所在社區的一切”的角色[1]。與大報相比，社區報是“分眾媒介”，在中國傳統媒體碎片化的現狀下，社區報有良好的發展前景，并將成為我國大眾媒介的新生力量。社區報在中國的發展并非一帆風順。北京、上海等發達城市早在2000年左右就引入了社區報，但能堅持到現在的已所剩無幾，只有一些依托傳統傳媒集團的社區報仍在維系，而西部地區的社區報紙至今尚未啟動。但據互聯網不完全統計，目前江蘇省現有社區報十余家，正處于快速發展階段。因此研究分析江蘇省社區報發展存在的問題及對策對我國社區報整體發展有著積極意義。本課題組對《新壩風采》、《鐘樓之聲》兩份江蘇省社區報發展現狀、存在問題進行了調研，并提出促進社區報健康發展的策略。

二、江蘇省社區報的辦報現狀和存在的問題

調查顯示江蘇省社區居民對讀報紙有著積極的態度和良好的閱讀習慣，對社區事務關注度高，為社區報的創辦、發行提供了良好的市場和大量的受眾。但調查發現社區報在發展過程中也存在諸多問題，主要表現為：

（一）辦報主體未能正確認識社區報紙的作用，辦報理念不清晰

社區報關注的是城市中的某個特定區域，服務核心是社區。報紙應通過對內容的篩選塑造社區個性，從而形成社區的主流價值觀。雖然《新壩風采》和《鐘樓之聲》是江蘇省創辦較早的兩個社區報紙，但它們都沒有正確認識到報紙在社區中的重要作用。課題組在調研中了解到，《新壩風采》的創辦是由于東臺市在創建文明城市，作為東臺市規模較大的社區之一，新壩社區借此提升社區的影響力，加大宣傳。而《鐘樓之聲》是在《泰州晚報》記者的提議和幫助下創立起來的。“不可代替、難以共享、時時貼近”應該是社區報紙在內容上的定位，社區受眾居住相對集中，對本社區及周邊發生的新聞與資訊的需求強烈。因此，在辦報理念上，社區報需要在較小的半徑內——即以社區為中心，輻射周邊享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區或幾個相鄰社區的“大社區”范圍，為社區讀者提供服務；在新聞報道內容上需要專注于為社區居民提供社區報道和與生活相關度較高的服務類信息。

（二）報紙版面簡單，信息量少

《新壩風采》自2011年9月出版第一期以來，報紙共設有一句話新聞、民生服務直通車、民生民聊、健康小常識等板塊，但出于信息量少及節約版面的考慮，每期報紙板塊設定不固定，平均為4～5個板塊，每期版面僅有一張8開打印紙大小，信息量較少。有時甚至主要內容為居委會工作人員的工作匯報，居委會成為報紙的主體，而社區居民成為了配角。由于考慮到印刷費用等問題，報紙全部為文字，沒有配圖、插圖等，全部為黑白打印，看起來較為簡單，缺乏美觀。相較《新壩風采》，《鐘樓之聲》的設計內容豐富，包括社區留言板、社區傳聲筒等互動板塊，為居民和居委會間的溝通聯系提供了良好的平臺，能夠發揮社區報紙應有的功能。為提高讀者的視覺沖擊力，報紙中幾乎每篇新聞報道都配有彩色插圖或照片。但也正是豐富多彩的內容、大量插入的彩色圖片使得每張報紙的印刷費用大幅提高，而經費的緊張又限制了其正常出版。由于社區報版面簡單、信息量少，最終導致社區報在社區內的影響力不大。

在美國，社區報記者和編輯的工作是深入到社區居民的生活中，他們每天出現在社區的各個角落，與人們熱心交談、進行細致的觀察，最終寫出屬于老百姓自己的故事。而在我國目前由于報紙的影響力小，同時受到編制、工資等問題的制約，使社區報難以吸引專業的新聞從業人員加入，這成為社區報紙發展的一大瓶頸。據調研，《鐘樓之聲》和《新壩風采》在采編人員方面都面臨著同樣的困難，幾乎沒有專業的記者和編輯，而是由居委會工作人員擔當起這一重任。報紙都是由一個人承擔起來，并且辦報紙只是他們工作的一部分，很難將大量的時間和精力投放到報紙中，更不用說深入社區，了解社區發生的點點滴滴。

（四）資金來源單一，缺乏強有力的保障支持

由于影響力小、沒有正式發行的刊號等，使得社區報紙的資金來源非常有限，目前江蘇省社區報經費來源主要有社區居委會提供和廣告公司贊助兩種形式。如泰州市新壩社區的《新壩風采》，資金由社區居委會提供，由于資金有限嚴重限制了其發行量和出版頻次。相較于居委會出資的《新壩風采》，在一些規模較小的社區只能依靠廣告公司贊助。但是廣告公司由于利益關系，贊助缺乏約束性和連續性，會讓社區報的發行陷入困境。如《鐘樓之聲》在只發行一期小樣之后，難以支付每月出版一次的費用，最終停辦。另外社區內的變動、企業資金緊張、發展戰略的改變等一系列因素都會造成社區報紙因無法得到資金支持而舉步維艱。由此可見單一的資金來源成為制約社區報紙發展和擴大發行的瓶頸。

（五）創刊審核標準嚴格、難以獲得刊號

課題組調研的兩份社區報紙都沒有刊號，這就制約了它們大規模發行和刊登廣告、拉取贊助。根據江蘇省新聞出版總局工作人員介紹，社區報紙和普通報紙一樣，若公開發行需要依據國務院令第594號《出版管理條例》第十二條的內容申請刊號。若社區報不以盈利為目的，可參照江蘇省連續性內部資料出版物準印證核發標準，向當地新聞出版管理部門申請“內部資料準印證”編號。因審核標準嚴格、難以獲得刊號，使得社區報面臨沒有合法地位的尷尬境地。

三、江蘇省社區報發展對策及建議

（一）社區報提出“大社區”概念

在城市中，人們通常將一個住宅小區定義為社區，社區報中的“社區”也通常如此定義，江蘇社區報多模仿美國，以傳統小“社區”為范圍，正如新壩社區和鐘樓社區，兩份社區報皆以本住宅小區中的人群為受眾。然而一個社區人數有限，小區居民認同感較差，并且難以獲得足夠的新聞來源與廣告來源。由于中美兩國的巨大差異導致水土不服，與傳統社區報的區域范圍不同，社區報以在一定范圍內享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區或幾個相鄰社區為發行范圍，及以“大社區”為受眾范圍[2]。新壩社區位于東臺市市中心的繁華地段，周圍有幾個規模較大的社區與之共享同樣的基礎設施、商店公司與基礎醫療設施等，并且社區周圍有多家大型超市與商場，在走訪調查中大部分商家表示如果有覆蓋附近幾個社區的影響力較大的社區報紙，愿意在上面投放廣告。在問卷調查中，受訪者普遍對周邊社區的事務較為感興趣，普遍對廣告的接受程度都是非常高的。大社區概念的引入可以豐富社區報的內容，進一步擴大其社會影響力。

（二）提前進行媒介產品策劃，突出社區報自身特色

要創辦一個成功的報紙必須針對消費者有獨特的賣點。報紙產品策劃過程中，更要加強以下幾個步驟：第一，對本社區的人口、經濟、社會文化等宏觀環境進行分析。第二，對本地新聞市場競爭狀況進行分析。第三是準確定位。通過提前策劃分析，明確自身定位，突出自身特色。如受眾定位，即辦給誰看；功能定位，即確定媒介所擔負的職能和所要發揮的功能，這是立足于受眾需要和傳播目的對媒介產品的決策；市場定位，即競爭市場在那里；內容定位，要注意尋找讀者閱讀意愿中的未知點，并在借鑒中創新；風格定位，即媒介產品的整體結構、傳播內容、傳播方式和外在形象等綜合表現出來的格調和特點，要注意塑造與眾不同的媒介形象。

（三）加強與當地媒體合作，廣泛發動小區居民參與

由于目前社區報紙的辦報狀況難以吸引專業的媒體從業者，解決問題的一個折中的方法便是與當地有影響力的報紙合作。上海第一張經國家新聞總署批準的社區報《新民晚報社區版-閔行新聞》是一個比較成功的例子。新民晚報以牽手區域性報紙為突破口，有效整合資源，創造”母報”帶”子報“的發展模式，滲透目標細分市場。要辦好一份社區報紙，專業的記者與編輯固然重要，但是社區居民也是一支有力的生力軍。陳凱在《走進美國社區報》一書中，提到過“煎蛋新聞模式”，即專業記者對社區最關鍵的硬新聞是蛋黃部分，偏軟的社區話題讓居民提供，這是蛋白部分。只要正確啟發引導，就能讓居民加入社區報紙的制作中真正成為報紙的主人。

（四）充分發揮社區報在社區自治中的作用，擴大影響以吸引更多社會資金

在我國，隨著經濟體制改革的深入推進，基層社會生活開始發生根本性轉變，傳統的政府主導的行政全能主義管理模式面臨著諸多挑戰，社區自治這種基層社會治理的新模式被提上日程。“善治”是基層社會治理的一種理想模式。善治的基本要求是“公開透明”。社區居民是社區真正的主人和政府政策治理的利益相關者。居委會的各項工作與政策都要透明公開，不僅讓社區居民了解，更要接受監督。社區報可以為社區居民與居委會的聯系建立橋梁，增強溝通交流。善治還強調“公眾的參與”，這種參與指的是政治參與、組織成員的組織參與以及社會生活的參與。善治離不開政府與公民之間的真誠和密切合作，公民積極的建設性參與和對公共部門權威的自覺認同是實現善治的前提和關鍵[3]。社區公民作為社區報的記者、編輯，更加關注本社區的事物，并有發表意見的平臺，才能參與社區自治，社區報紙為社區自治這種基層社會治理模式提供了新的平臺。目前在中國，傳統媒體碎片化的現狀為社區報的發展提供了良好的機遇。社區報這種區域性出版物正充滿活力，而且數量還在不斷增長。它將充分融入社區生活中，成為社區居民生活中不可缺少的信息源。

參考文獻：

[1] 陳凱.關于中國社區報發展的思考[J].傳媒，2012（6）.

篇4

關鍵詞：社區治理；社區自治；居民參與；社區服務

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A

社區治理內涵與我國社區發展的三個階段

內涵

社區是社會存在和發展的基礎，社區治理成效如何將直接關系著一個社會的穩定程度。

隨著我國經濟社會的不斷發展和法制建設的不斷完善，社區治理的實效性越來越受到人們的關注。作為城市治理的微觀體現，城市社會管理體制的創新首先應當從社區治理開始。

“治理”與“統治”相對而言，社會治理理論興起于上世紀90年代，是社會管理領域的一個重要理論，對我國的社區建設有著重要的理論價值和借鑒意義。它的內涵主要體現在以下幾個方面：第一，政府不是唯一的治理主體。治理是一個社會層面上所有行動者參與的結果。在這種模式下，政府以及各種社會機構或私人機構都不是獨自解決復雜、動態和多樣的社會問題。因為他們不可能各自擁有解決問題的所有資源。因此，只要在這個社會層面上得到公眾的認可，他們都有可能成為治理主體。第二，多元治理主體之間有一定的互動。治理理論認為社會問題的解決過程中，多元主體之間存在著界限的模糊性，在解決問題的過程中，治理主體的參與結構往往具有多樣性，可以是一種契約性合作，也可以是政府讓渡部分管理權限給其他的社會組織，不再堅持政府職能的排他性和專屬性，而是更加強調政府與社會組織之間的互動與合作。第三，強調參與的主動性。按照治理理論進行社會管理時，強調參與者的自愿主動，而不是強制的被動行為。治理理論期望達到的最佳狀態是在整個治理系統內部形成一個自組織網絡，加強系統內部的主動性和自主性。第四，注重管理手段和方法的創新。強調社會問題的解決不再囿于傳統政府社會治理模式的束縛，主張采用新的管理方式和技術，以提高社會管理的績效。

單位體制、單位人作為中國的重要政治社會遺產，上世紀40年代開始萌芽，50年代逐漸形成，六七十年代得到進一步的強化鞏固，改革開放以后才開始弱化。在這個過程當中，社區中的街道職能慢慢的被強化，形成了多元化利益主體、動態化的資源配置結構。根據西方理論視野下的治理觀點和我國目前的城市治理實際，我們可以把社區治理定義為：以社區為基礎，政府與社會組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動；在管理過程中，具體表現為不用的治理主體依托各自資源而進行的相互作用模式。

社區發展的三個階段

社區治理作為社區發展的一個目標，其治理模式也是隨著社區發展的不同階段而有所調整變化。目前看來，我國社區發展主要經歷了三個階段，可以概括為三種類型：行政型社區、合作型社區和自治型社區。

1.行政型社區。主要是政府主導，政府實際上處于社區治理的核心地位。雖然根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關規定，居委會是居民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的基層群眾性自治組織，但是實際操作當中，都是把居委會納入到政府管理體系當中，與街道辦一樣變成政府的派出機構。而居委會作為最底層的一級，直接聽命于其所在轄區的街道辦，平時辦公經費來源以及工作內容的決定都要根據街道辦的安排，因此，時常受到政府下派的各種行政事務的困擾，其最主要的功能，即自治功能難以得到充分的發揮。

在這種治理模式下，不僅僅是作為基層群眾性自治組織的居委會功能發揮受到限制，社區居民和社會組織參與社區活動和建設的積極性無疑都會大打折扣。行政型社區是目前社會管理格局中最活躍的一種存在模式，它的形成受我國政治社會發展中人治思想的影響深厚。究其根源，單位制作為上世紀我國計劃經濟的重要特征，在當時環境下，對社會資源配置、滿足社會成員需求以及維護社會穩定方面產生了巨大的促進作用，在當時的城市管理制度下，發揮了巨大的功能。然而，隨著改革開放以來，街道職能的不斷強化，人民權利意識的不斷覺醒和社會發展的需要，這種單位制的治理格局已不能適應當下的社會治理需求，其功能和地位必定不斷弱化，最終退出歷史舞臺。就當代中國社會整體轉型變遷的進程而言,“單位社會的終結實際上是中國改革開放,建立社會主義市場經濟進程中不可逆轉的必然趨勢。”

2.合作型社區。政府通過授權，把原來由政府承擔的部分社會管理職能權限轉交給社會組織來承擔。實際上是政府放權，通過找有資質的社會組織，利用其自身豐富的資源，達到更好的社會管理效果。

在這種治理模式下，對社區的資源投入仍然是以政府部門為主，政府的職能轉變和社會組織的職能加強同步進行。這種模式是在上世紀我國改革開放以后，單位制逐漸弱化的背景下逐漸形成的。這種“非單位制”型的社會格局改變了我國傳統的政府管理的微觀基礎，政府無法再通過對其直接控制的單位將社會成員納入到整個社會管理體系當中，所以政府需要整合社會資源，通過調動社會組織，借助社會組織的力量將自主但分散的社會成員重新組織起來，進行社區治理。對政府部門和社會組織來說，這其實是一種雙贏的過程。至此，我國的社區治理應當說取得了巨大的進展，然而，隨著社會的進一步發展，這種模式必然會遇到其發展瓶頸期，居委會，業委會，社會組織，和街道，政府之間的關系錯綜復雜，這種多元社區治理主體的博弈勢必會影響到社區治理的長期效果。

3.自治型社區。由社區自治組織和社會組織對社區的公共事務進行管理和決策，政府從法律上、制度上為這些組織提供的發展提供保障，并進行監督。根據目前學術界圍繞社區自治的各種觀點來看，主要有兩種取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不論哪一種取向，對社區自治不能簡單地理解為政府與社區之間的簡單割裂，也不能理解為社區完全自組織的自我治理，而是與社區治理相關的各方利益相關者通過社區內的決策中心對社區的公共事務進行共同治理，盡管實現這種真正意義上的“社區自治”還有很長的路，但它是城市基層社會管理發展的最終歸宿。

二、社區治理中存在的主要問題

法律缺位

進行社區治理并最終實現社區自治離不開法律法規的支持和保障。然而，我國的《憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》雖然對居委會的地位、性質、任務、工作制度等作了規定，但是明顯過于原則化，實際操作性不強，像對社區的界定，社區自治的性質，管理運行方式等都處在無法可依的狀態，給居委會的工作內容帶來了很大的模糊性，也為各級政府把居委會當做一些行政事務的落實層和最終操作層留下了空間。另外，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》作為居民自治依據的唯一一部法律，已經有20多年的時間，其內容已經不適應當前社區建設的新形勢，存在明顯的滯后性。比如，第六條規定，居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立。 而在許多大城市，像上海，武漢等地，一些住宅小區規模明顯擴大，這項規定明顯已不符合現實情況。這些問題都迫切需要從立法層面予以解決。

居民參與度不高

首先，居民對社區事務的參與熱情不高，從觀念層面上分析，舊有的“單位參與意識”一定程度上影響了居民參與社區事務的積極性，阻礙了社區居民社區自治參與意識的形成與塑造。其次，參與社區事務的廣度和深度不夠。由于計劃經濟體制下形成的對社會生活的行政化管理模式在目前還大量存在，社區居民某種程度上也習慣并認同了政府行為，被動接受安排的多，主動參與管理的少。即便參與到社區事務中，大部分情況下也是參與具體實施過程，民主決策等方面的參與則普遍不多。另外，社區志愿者和社會組織的發育不夠成熟，沒有形成全社會都來參與社區建設的氛圍和環境，影響了社區管理工作的深入展開。

公共配套不完善

目前一些城市社區功能主要體現在社區服務上，如在上海，主要是為老年人、殘疾人、少兒提供社會福利服務，為居民提供家務勞動、文體活動等便民利民服務，服務對象相對固定，服務內容比較單一。另外，從總體上看，發展社區服務，完善公共配套設施的主要困難是資金不足，缺乏資金保障的長效機制

職能異位

街道辦事處作為政府的派出機構，承擔著越來越多的政府工作職能，而這些街道承擔的行政事務，其中大部分又攤派給了下面的居委會來承擔。目前，居委會的成員組成中，年齡多在40歲以上，以中老年群體為主，每天疲于應付街道交派的各項任務，本應面向社區居民服務的居委會，在大多數時間卻為政府和社區其他職能部門做許多份外的或與社區居民聯系不大的工作，使得居委會的工作內容和服務對象都發生了異位，居委會服務基層群眾自治的功能難以發揮。

三、進一步完善社區治理的幾點建議

實現社區治理形態從政府主導到公民自治的變革，其實質就是實現國家權力向社會的回歸。盡管目前，實現完全的居民自治困境很多，但仍可以從理論層面進行一些可行性的探討。

加強法制建設，確保有法可依

修訂完善現有的相關法律法規，確保社區治理有法可依。隨著城市進程的加快，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在實施過程中遇到了不少的新問題新情況，流動人口的遷移、人口老齡化、動拆遷的轉移安置等問題，使居委會在管理上力不從心。因此要通過立法或對現有法律的修訂，廓清居委會的職能，權限以及與各方面的關系，從而使政府更好地依法行政，社區依法自治，社區治理有法律的保障。

培育社區居民自治參與意識，完善參與機制

社區治理理論的核心是參與、自治、共享。通過社區居民的積極參與，實現共同的發展目標。居民能否有效參與社區事務，一方面取決于居民是否有成熟的社區理念；另一方面取決于是否有完善的參與機制。因此，一是開展全方位、多層次的社區活動，為不同背景的居民提供交流場所，塑造共同的社區價值。二是以人為本，堅持社區需求，用共同需求來調動居民的積極性。三是完善居民參與機制，通過法定程序制定相關規章，形成一套健全的參與機制，以保證居民參與的積極性和有效性。

完善相關配套措施，增強服務意識

在社區建設的同時，要完善社區服務功能，推進配套設施建設。一是通過搭建自治平臺，充分發揮社區居民的自治作用。發展志愿者隊伍，推動社區志愿服務的規范化和制度化，實現社區居民的自治服務與管理。二是優化社區軟環境，打造特色服務，開展特色活動。三是利用電商打造社區服務平臺，實現從對物的管理轉向對人的服務。目前中國服務業產值僅占GDP的30%，而挖掘社區服務的商業潛力，在我國亦大有可為。

對政府職能進行科學定位，拓展社區自治空間

合理界定政府管理與社區自治的邊界，進一步明確政府、街道和居委會的各自職責，政府職責有專門的部門來履行，不隨意向居委會攤派。確需居委會協助的行政事務，要有明確的經費和人員，以減輕社區工作負擔，創造必要的自治條件，使居委會真正的回歸到《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定的“自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的基層群眾性自治組織”的定位。

參考文獻:

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關鍵詞：社會管理；經濟開發區；管理創新

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0166-02

一、中國經濟開發區社會管理的特殊背景

第一，流動人口大量涌入。隨著開發區經濟發展，越來越多的企業需要大量勞動力，流動人口大量涌入。流動人口在為開發區發展做出貢獻的同時也給開發區的服務與管理工作帶來了壓力，如流動人口與當地居民的融入、犯罪預防、勞資糾紛、教育、醫療等問題；第二，村民市民化進程帶來的挑戰。由于開發區多處于市郊，當地以前居民多為農民，農村區域建設為社區后，村民向市民轉化過程中的心理、職業等社會適應性問題較突出，同時社區服務與社區管理理念缺乏積淀，社區成員的政治文化構成導致社區參與度不高；第三，社會保障問題突出。隨著經濟規模的擴張，開發區的面積不斷擴大，土地征用規模不斷擴大，失地農民激增，由此帶來房屋拆遷、安置、賠償、再就業和社會保障等諸多問題；第四，社會服務設施配套不足。由于開發區社會管理基礎設施比較薄弱，在大規模興建基礎設施、強化道路運輸等物流系統設施的同時，開發區對于學校、娛樂、商業等社會服務設施的配套建設普遍重視不足，許多開發區缺乏基本的社會服務功能和設施，生活設施的不便捷導致多數開發區活力不夠，城市氣息不足[1]。

二、經濟開發區社會管理存在的突出問題

1.一元社會管理主體無法滿足多種社會需求。改革開放后，中國體制的變化帶來社會結構的不斷分化，不同的社會群體有著不同的需求，而且需求日益多樣化。面對日益復雜的社會矛盾和日益繁重的社會管理任務，社會管理這一龐大系統工程僅靠黨和政府的力量已遠遠不夠，必須依靠政府、社會組織、社會成員的廣泛參與。

2.重經濟發展，輕社會管理現象普遍存在。中央提出的社會管理，說到底是管理主體對人的管理和服務。這種新理念尚未在開發區社會管理中得到充分認識和推廣。對于“經濟開發區”這一特殊區域，有些地方領導往往只注重經濟增長，忽視社會民生建設，而且對社會管理僅僅停留在抓穩定的層面上，對社會管理的內容、重要性和意義等認識不足。對常規化和科學化的社會管理研究甚少，而且忽視弱勢群體權利保障的現象依然存在[2]。

3.社會管理難度不斷加大。一是各項改革縱深推進，化解社會矛盾難度增大。隨著各項改革力度不斷加大，利益機制的重建與調整，觸及了各方利益，各種社會矛盾交織，相互作用。二是人口管理難度加大。隨著開發區經濟建設的不斷加速，流動人口激增，大量“單位人”變成“社會人”，政法機關的人口管理工作難度加大。三是預防、打擊犯罪的難度加大。在經濟轉型、社會轉型過程中，隨著人流、資金流、物流等加大，一方面誘發犯罪的因素大量存在；另一方面當前社會的防范管理機制不健全，存在漏洞。四是社會分配不均、貧富差距大。隨著貧富差距的拉大，一些人會出現心理失衡，進而鋌而走險，走向犯罪的深淵。

4.社會管理缺乏相應管理依據。一是社會管理法律法規不健全。由于社會管理設計領域眾多，事務繁雜，盡管中國社會管理法律法規體系建設取得了一定的成績，但是有一些領域還是存在空白。到目前為止，中國尚未有一部完善的關于社會組織管理的基本法律[3]，已經出臺的管理條例因其權威性不足和配套性缺乏而導致操作性不強，尤其是社會組織管理方面的法律法規空白較多，致使社會組織管理工作難以開展好，社會管理工作受到影響較大。二是社會管理體制機制陳舊，缺乏創新。流動人口的管理和服務、經濟社會組織的管理、社會矛盾的化解以及精神文明建設等工作，都有待于進一步的創新和探索。三是權責失衡。此種現象在基層顯現的尤為突出。基層農村許多突發事件都要求鄉鎮領導第一時間趕赴現場做好處理工作，處理不好便會出亂子。因此，鄉鎮每年和上級簽訂幾十個責任書，每一項檢查驗收都與獎懲掛鉤，而這些工作大多數執法權都在部門。在有限的權力和無限的責任情況下，做好社會管理實在很難。

5.基層社會管理缺乏物力人力保障。盡管國家對基層政法工作投入了大量的人力物力財力，使基層政法工作有了極大的改善，但是對于有限的人力、物力和財力在繁重的事務面前仍顯得捉襟見肘。比如，現在開發區加快建設，將大量的人力物力和財力用在基礎設施建設和工程投入中去，致使在社會管理涉及的多方面投入不足，許多機關經費不足；而且基層不完善的人才成長機制和艱苦的環境，導致大量人才外流，許多有才華有能力的公務員考到其他地方去發展。

三、開發區社會管理創新對策

1.明確社會管理主體，培育社會組織。開發區社會管理創新的最可能突破點就在于試驗和形成政府、社會組織和公民多方參與的社會管理模式，建設成新型社會管理格局。從國際慣例看，社會管理格局的建立需要政府、民眾和第三方的相互作用，以公民社會為核心，積極利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協作治理，發揮民眾的民主和參與熱情，使政府與民眾的溝通更加暢通。但是中國歷來有強政府、弱社會的傳統，抑制了民間社會組織的發育。開發區不僅是經濟改革試驗區，還應該成為綜合改革試驗區，在推進政府職能轉變，促進社會管理創新上肩負起更加重要的責任。必須充分發揮第三部門（包括各種社會組織、志愿者組織以及國際組織）在社會管理中的重要作用，培育和發展社會中介組織，完善社會的自治組織結構，培養社會的自治與自律能力，建立政府與社會的相互依賴、相互協作的互動關系，實現公共服務的最佳供給和公共資源的有效配置。

2.轉變社會管理理念，強化服務意識。從傳統的以經濟管理為主逐步向經濟社會協調管理，從過去的單純管制控制思維轉向以加強改善民生、完善社會服務、公平配置資源、疏通訴求渠道、維護公眾權益、協調利益關系、化解社會矛盾、解決社會問題為主的管理和服務理念上來[4]。

3.完善社會管理法規，推進體制創新。開發區在社會管理工作上，政府應充分發揮主導性作用，出臺一部適合本地區實際的社會管理規章制度，尤其是在規范和管理社會組織方面形成制度。先做好轄區內社會管理，以后在更大范圍內為完善中國社會管理法規建設做出努力。推進社會管理各領域工作的體制創新。在人口服務管理方面，建立開發區流動人口基礎信息庫，提高對實有人口的管理服務水平；在經濟、社會組織管理方面，要建立健全勞動關系協調協商機制，努力構建和諧勞動關系，鼓勵各類社會組織依法依規成立和發揮作用，建立分類發展、分類管理機制，促進其健康有序發展；在社會矛盾化解方面，要完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，主動依法維護群眾權益，努力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態；在社會治安方面，要深入開展平安創建活動，建立健全社會治安防控體系；在維護市場經濟秩序方面，要建立社會誠信制度，嚴厲打擊制假售假行為，保障人民生命健康安全；在精神衛生方面，要建立預測、預警、疏導、救助機制，及時發現和解決社會成員的心理問題，防范和降低社會風險。

4.加大對基層社會管理的物力人力投入。政府公共開支向社會管理傾斜，是確保社會管理順利進行的基礎性條件。借鑒國外經驗，開發區在實施社會管理創新的過程中，需要將公共開支的比重、對社會事業的投入等事關社會管理核心的問題予以明確[5]。逐步形成財政投入持續增長的財政保障機制，對社會組織相關市場活動稅收給予合理減免，逐步完善經費劃撥機制和公共服務購買機制，確保社會事業發展所需的財力支撐。完善創新開發區的人才評價、選撥和成長激勵機制，是地區發展留住人才的重要保障。在人才評價和使用的過程中，對不同類型的工作崗位分類指導，采用不同的管理方式，避免“一刀切”的盲目性[6]。

5.重視社區建設和創新管理。社區建設是開發區近年來發展中面臨的難題，由于城市化進程和開發區人口增長、人口流動的速度和范圍都超出預期，開發區的發展面臨著社區建設的難題。大力推進社區建設，在解決開發區人口最關心、最直接、最現實的利益，解決好開發區教育、衛生、醫療等發展偏弱的問題，完善社區基礎建設，強化服務功能的基礎上，充分發揮社區參與和監督社會管理，掌握民情民意、理順情緒的作用[7]。不斷增強外來人口、流動人口和居民對開發區的認同感和歸屬感，是建設開放、包容、和諧開發區的關鍵所在。開發區的社區建設和創新管理，一是完善基礎設施體系，確保社區社會發展的物質基礎。在完善法律、制度的前提下，通過采取招標、委托合同的形式與社區組織建立合作伙伴關系[8]；二是為社區發展提供專業的人力資源，真正提高社區能力；三是推進社區組織的專業化程度，對現在的居民委員會以及社會組織加強專業化、職業化的培訓，對社區發展組織做定期的培訓指導；四是加強居委會和業主委員會等基層組織培育，讓社區居民通過一定的組織參與到社區發展的管理中。

參考文獻：

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[3] 陳宇.服務型政府的構建與社會管理體制變革[Z]，2011：6-7.

[4] 李欣欣.推進中國式城市社會管理[J].瞭望，2012，（35）：36-37.

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篇6

近幾年哈爾濱市在公益普法方面做了大量工作，市民法治觀念有所提升，但在加速推進法治城市建設的今天，哈爾濱市政府在公益普法領域還需邁出更加堅實的一步，加強社會力量在普法領域的參與力度，以擴大普法實效。

一、公益普法中發揮社會組織作用的必要性

（一）有利于維護社會穩定，促進社會和諧

由于社會組織是基于人們的個人意愿自由發展起來的，具有較強的群眾基礎，是社會善治的“良藥”和“利器”，通過社會組織的作用可以化解矛盾，促進社會和諧。尤其在人民權利意識不斷覺醒的當下，社會組織恰恰可以發揮其專業、公眾參與和公益立場等優勢，加大法律法規的宣傳力度，引導群眾理性表達訴求，避免產生群體無理性行為。

（二）有利于轉變政府職能

為順應我國政府職能轉變的大趨勢，就要正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。對政府的事務性管理工作、適合由社會組織提供公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，千方百計地推動城市管理從“政府包辦”向“政府負責、社會協同、公眾參與”轉變，加快政府職能轉移。

（三）有利于擴大普法實效

社會組織屬于現代服務業，在提供公共服務，包括提供人才培訓、醫療衛生、老齡工作、文化教育、科學研究等方面具有天然優勢。社會組織參與公益普法工作，有利于發揮其人才、專業優勢，擴大社會群體覆蓋面，使更多的人愿意成為普法的受眾，提高普法實效。

二、哈爾濱市公益普法中社會組織的參與情況

（一） 哈爾濱市公益普法工作的現狀

當前哈爾濱市的法制宣傳教育工作主要集中在政府部門，由司法局法制宣傳處具體負責依法治市工作；司法行政機關按照“誰執法誰普法”的普法責任制要求，組織相關工作人員定期進行新法、常用法律法規的宣傳普及；哈爾濱各中心社區通過設置“法律診所”解決社區居民的鄰里糾紛，并設置法律志愿者進行普法宣傳；市內各企事業單位按照主管單位要求，分別在門口液晶顯示屏、宣傳板上宣傳相關領域的法律法規。可以看出，目前哈爾濱市的公益普法宣傳工作仍是以政府部門為主導，司法行政機關、社會企事業單位、基層社會組織密切配合的普法模式，政府普法職能未能像公共衛生、養老、城市維護等基本公共服務領域一樣啟動政府購買服務。這種模式的一個主要問題就是工作機構職能弱化，法制宣傳效果不理想，沒能充分調動各級各類社會組織法制宣傳的積極性，社會力量沒有與政府部門形成合力。如果把法制宣傳教育工作下放到社會中來，不但可以減輕政府部門的工作負擔，還可以激發社會組織參與社會治理與創新的活力。

（二）政府向社會組織購買公益普法服務面臨的問題

我國政府向社會組織購買公共服務起步較晚，尚處于摸索階段，迫切需要借鑒國內外先進經驗，推進政府購買社會組織公共服務常態化發展。

1.政府職能轉移不到位。目前，哈爾濱市政府部門對社會組織認知度不高，對職能轉移存在種種顧慮，對社會組織不重視、不信任、不放手，使社會組織在公共事務中發揮作用的空間有限，服務社會化程度難以提高。目前，哈爾濱市政府購買服務只局限于養老、基本公共衛生以及調研、培訓等單一政府職能，在法制宣傳、教育、文化、衛生保健等主導性公共服務領域數量較少，甚至空白。

2.社會組織承接能力待提升。受經濟發展水平、產業結構調整、市場環境等因素影響，哈爾濱市經濟發展滯后導致社會組織發展不健全、不合理，社會組織參與社會治理與創新的意識不強，能力有限，難以承擔職能轉移重任。同時，社會組織官辦色彩濃厚，無論是運行機制還是組織結構都帶有計劃經濟體制色彩，對政府部門過于依賴，缺乏自我發展和競爭意識，在承擔政府職能轉移方面難免存在自身能力不足的問題。

3.政府購買公益普法服務的體制機制待確立。目前為止，哈爾濱市僅有為數不多的社會組織在不同層面上承接了部分政府職能，且承接模式大多為政府委托。政府在購買公益普法服務方面實踐經驗的匱乏導致政府購買服務的體制機制也未見雛形，無法形成制度性安排，不利于政府普法服務職能的外移和社會組織的健康發展。

三、哈爾濱市公益普法中發揮社會組織作用的對策建議

隨著政府職能轉變和事業單位改革大幕的拉開，各地政府也積極展開了購買社會組織公共服務的積極探索，對能交給社會組織服務的事項逐步從政府部門分離出來，通過政府委托或購買等方式，實現“小政府，大社會”的治理模式。

（一）明確社會組織公益普法服務供給主體地位

從已經取得的實踐經驗來看，越是先進的國家和地區，越是向社會組織開放更多的公共資源和領域。要改變哈爾濱市公益普法服務的現狀，需要借鑒先進城市推廣經驗，讓社會組織的公益普法主體地位得以確立，有方式有步驟地逐步推進政府公益普法職能的轉移。一方面，可以有意識地引導、扶持、培育一些實力較弱的社會組織，將社會組織管理人員法律知識培訓逐步納入行政培訓總體計劃，增強社會組織人員的專業化水平。另一方面，可以考慮對符合公益普法要求的社會組織給予優先原則，在滿足公益普法質量要求的情況下，對基層弱勢的社會組織給予適當的政策傾斜，鼓勵更多有能力有實力的基層社會組織進入市場無法做、政府又不便做的公益普法服務領域，促進哈爾濱市政府職能轉移和善治模式的實現。

（二）構建政府購買公益普法服務的體制機制

第一，建立社會組織儲備庫。由于社會力量中社會組織發展的參差不齊，政府在推進購買服務的同時，應加強對社會力量的培育，將一些有能力和實力承擔公益普法服務的社會組織入庫，如老年協會、殘疾人協會等，入庫的社會組織需要具備獨立承擔法律責任的能力，具備健全的法人治理結構、內部管理制度和民主監督制度，具備普法必需的設備和宣傳能力，具有良好的社會信譽和知名度。

第二，構建公益普法服務項目庫。以政府職能轉變為契機，加快建立政府購買社會組織公益普法服務項目庫。政府購買服務的項目往往具有較強的階段性和不確定性，有必要明確政府購買普法服務的范圍，形成長效的項目供給機制。現階段入政府購買社會組織公益普法服務的項目可以包括法律咨詢類、援助類、宣傳類、社區矯正類等，針對普法服務項目的內容及本年度政府工作重點，可以選擇合適的社會組織進行公益普法服務。

第三，建立資金保障庫。確定政府購買服務的預算額度和資金使用方法，建立有效的財政投入監管體系，為政府購買服務提供資金保障。政府部門需要在每年的財政預算中合理安排公益普法服務采購資金，并向社會公布政府采購資金預算，按照支出總量控制、費隨事轉的原則進行資金安排，以使社會組織全面了解政府社會服務需求信息，選擇投標項目。同時，政府部門要充分利用社會閑置資金，鼓勵和引導社會富余或慈善資金等社會力量來增加對社會發展領域的投入，以擴充資金來源渠道。

第四，規定采購方式和程序。為促進政府購買公益普法服務健康發展，需要規定政府購買公益普法服務的方式和流程，包括招投標、詢價、委托等不同方式的操作流程，為公開招標、公平競爭提供依據，并且要把競爭機制引入招標中，實行多方招標，擇優選用。同時要增加招標的透明度，公開招標的資質條件、時間限制等。

第五，建立動態監督評估機制。政府公益普法項目是一個動態實施的過程，有必要對招標、投標、履行、結項、評估等具體環節進行動態監管，并明確相應的監管部門，形成一套由準入、履行到退出的動態監管機制。從事前的普法要求、組織資質評估兩個方面來確定購買普法項目的內容及招標對象；事中注重普法過程的考察，以政府部門抽查、媒體監督、社會公眾意見反饋、社會組織自律性評估等多種方式進行考量，確保社會組織按照協議規定執行；事后注重評估反思，對普法的社會組織進行綜合等級評價，為社會組織參與招標競標以及退出普法服務領域提供依據和參考，這樣就有利于形成一套事前評定、事中監管、事后評估相結合的綜合績效評價體系。

（三）提升社會組織公益普法服務能力

第一，創新法制宣傳教育形式。參加公益普法的社會組織要充分利用廣播、電視、報紙等傳統媒體和互聯網、移動手機客戶端等新興傳媒手段，構建全方位、多角度、多層次的法律宣傳網絡，增強法制宣傳的實效性；在社區建立法律圖書角、法制樓道、法制社區等，通過圖文并茂、以案說法等手段，增強法制宣傳的吸引力和影響力，在潛移默化中促進群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的行為自覺。

第二，社會組織要守法誠信。這就要求社會組織成員要依法依章程開展活動，要獨立承擔法律責任，堅持非營利性。按照現代社會組織管理體制要求和社會治理的需要，不斷完善法人治理結構，在組織內部要落實民主選舉，實行民主決策、民主管理、民主監督，使之成為權責明確、運轉協調、制衡有效的法人主體。還要不斷加強自身誠信自律建設，規范普法服務行為，提高社會組織誠信度和公信力。

篇7

【關鍵詞】城市社區社區空間管理體系

1認知城市社區

1.1社區與城市社區

社區原本是社會學中的概念，源于德文gemeinschaft，由德國社會學家F．騰尼斯(1887)在《禮俗社會與法理社會》(Gemeinshaft ungese Uschaft)-書中提出，英文譯作Communityand Society。1930年代社會學家吳文藻先生提出“社區”的概念，后由眾多學者在共同討論中達成共識，將community譯成“社區”。

從社區的基本內涵來看，社區是在一定地域范圍內，以一定數量的居民的居住生活為中心，具有內在互動關系與文化維系力的社會生活共同體。而城市社區則是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空間關系、社會關系和經濟關系。與鄉村社區相比，城市社區有較大的開放性，它的內涵也會隨著城市經濟發展、城市人口變遷和城市科技進步等進一步發展變化。在我國，“城市社區”的概念從上個世紀90年代才興起，帶有很強的行政色彩。目前，城市社區一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。

1.2城市社區的構成要素

城市社區具有強烈的地域性，一個完整意義上的城市社區一般具有5種要素：

①人口：按照一定社會制度和社會關系組織起來的人口；

②地域：按照一定地域界線確定的相對穩定的自然環境和生活居住區域；

③組織：有一套適應社區的管理機構和相應的制度，自發、互助的社會團體；

④心理：具有本地文化特質、情感上可以相互溝通、有認同和歸宿感的社會心理；

⑤設施：能維持社區人們生活的物質基礎和社會設施。

1.3城市社區的基本功能

隨著改革開放的不斷深入，現代企業制度明確了企業的生產、經營功能，剝離了它們承擔的大量社會服務、社會管理、社會保障功能；行政管理體系的改革，一部分社會管理、社會服務職能也從政府中分化出來。在社會現代化的進程中，這些被剝離或分化出來的社會職能必須落實到社會最基本的載體。因此，城市社區作為基礎層面上的社會單元，必須承擔多重社會職能，主要包括8個方面功能：①管理服務功能；②經濟綜合功能；③社會交流功能；④社會服務功能；⑤教育培訓功能；⑥文化娛樂功能；⑦醫療保健功能；⑧市政公用事業服務功能。

1.4城市社區與住宅區、居住區

在城市建設與管理中，住宅區、居住區的概念使用頻率較高，在概念表述上有一種包涵關系，但并無本質的不同，可以通稱為“住區”。對比住區與社區的概念，雖然兩者都是以居住為主的地域空間，但是還是有些不同點：

①從地域概念上來講，社區一般有明確的行政或管理界線，而住區則只有地塊界線或物業管理范圍線；

②從功能上來講，住區的功能比較單一，是城市功能區劃之一，而社區則比較綜合、復雜，強調功能混合；

③從規劃上講，住區更多關注是物質環境，而社區則不但考慮物質環境，還要考慮更多社會、經濟、文化等非物質因素。

2國內外城市社區的管理模式

2.1美國――基于社區中心的社區自治管理模式

在美國，社區是真正意義上的生活共同體，它的劃分沒有具體規定，可大可小。每個社區有個社區中心，通常社區把學校、公園和娛樂場所共同體或者YMCA(Young Men Christian Association)作為社區中心，供社區開展活動、居民交往等。社區中心必須滿足一定標準：有足夠地方開展活動，布局要合理，足夠設施滿足不同需要，為不同年齡層次居民提供服務，每1000人社區中心用地10畝，公共娛樂和開放用地不能少于用地的10％，設施必須在小區和社區范圍內提供。所以，學校的政府公益性特點和良好的設施并且位于社區中，成為社區中心的最佳選擇，一般公立的正常工作時間之外的所有時間作為社區居民的文化、教育、學習、健康、娛樂等場所而對外開放。每個社區中心有一個管理機構。

2.2新加坡――以選區為單位的政府主導社區管理模式

新加坡是一個比較小的島國，國土面積只有682平方公里，但是其民族、宗教、語言和文化呈現多元化特征，這決定了它社區管理的目標是建設一個團結、和諧的多元社會。新加坡的社區治理是政府主導模式，政府對社區進行直接管理，并在社區設有許多派出機構。這種模式取得了巨大成功，成為了許多多民族國家學習的成功典范。

新加坡根據地域范圍劃分社區管理層次，在全國層次，人民協會（People’s Association）統一協調管理全國社區工作。在區域層次上，劃分為中區、北區、西北、南區、西南區。每個區域建立社區發展理事會負責本社區工作，社區發展理事會管理范圍基本是80萬戶居民。在社區發展理事會下面，以選區為單位設立公民咨詢委員會，管理范圍大約是1.5-2.5萬戶居民。選區內還有最基層組織：居民委員會和鄰里委員會，管理范圍是1500－2500戶居民。在新加坡社區中，還有一個特殊組織：民眾聯絡所和民眾俱樂部，它是與選區對應的社區服務設施，經費90%來源于政府。基本上，每個民眾聯絡所和民眾俱樂部服務1.5萬戶居民，并由一個專門的管理委員會，其具體職能是組織文化、教育、娛樂、體育以及其它大型民眾參與的社會活動來促進民族的和諧，提高社會凝聚力，溝通政府和民眾的關系，同時還管理財務。

2.3日本――基于地域中心的混合型城市社區管理模式

日本社區管理是地域中心的管理模式，日本的地域類似我國街道的行政區域，而地域中心則類似我國街道辦事處。這種地域中心體制是為了更好滿足大城市對居民管理的新需要。地區中心是區政府根據人口密度和管理半徑劃分的一定區域的行政管理機構，隸屬于區政府地域中心部。除了地域中心外，還有一個與之平行的居民參與公共事務管理的群眾自治組織，即住區協議會，它由居民自愿參加，建立在原來町片基礎上。住區協議會主要任務是對區政府的中長期計劃進行討論，把居民意見反饋給區政府，對區域的共性問題進行討論提供對策，它是居民參與地域管理的有效途徑，是一個非政府自治組織。由此可見，日本大城市是基于地區中心的混合型城市社區管理模式。

2.4上海、杭州、天津――基于社區居委會的黨政主導社區管理模式

在我國，城市社區建設時間還比較短，社區管理模式還處在不斷深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市結合自身特點設計社區管理體系。

上海市把加強社區建設作為上海實施新世紀宏偉戰略目標的重要組成部分，把社區建設與改革和完善城市管理體制結合，實行“兩級政府，三級管理，四級網絡”的管理體制，明確提出街道黨工委在社區建設中的領導核心地位，努力構建四大系統，形成具有時代特征和上海特色的社區管理模式。

杭州是我國城市社區建設和管理的先進城市，分為市――區――街道辦事處――居民委員會四級，市和區設有社區建設委員會，指導協調社區建設工作并為社區提供有效的服務，街道辦事處設有社區建設工作委員會，負責社區建設的督促和落實工作，社區委員會負責社區具體管理和服務工作。它以原有居民區和居委會為基礎，按照管轄區域與戶數適當、區域相對集中、資源配置合理、功能相對齊全的基本要求，全市五個中心城區劃分272個社區，每個社區一般規模1500－2000戶，平均1760戶。

天津市實行“分類式”城市社區管理模式，以區級行政區域為單位，通過定性和定量分析，把城市社區分為完全物業管理型社區、部分物業管理型社區、非物業管理型社區三類，確定管理主體，明確社區職責，實施分類管理。

總結這幾個城市管理模式和實踐經驗發現，盡管不同城市把社區管理模式不盡相同，社區空間落腳點也不同，上海是落實到街道一級，杭州是落實到居委會一級，但是由于制度背景的影響，它們都在社區管理體系中強調黨和政府的領導作用，都把城市社區管理與政府行政管理體系緊密融合在一起，并且隨著政府職能轉型，又都在從政府主導模式向共同治理模式的演變過程中。

2.5小結

綜合比較國內外不同城市社區管理模式，不同國家根據自身的政治、經濟、行政等特點采用社區自治模式、政府主導模式和混合模式等不同社區管理模式，同時形成了不同城市社區管理空間體系，社區空間落腳點也不同，美國是落實到社區中心，新加坡是落實到選區，日本是落實到地域中心，而我國則落實到街道或居委會。

3中心城區城市社區空間管理體系

3.1現狀及問題

某市從1988開始以社區建設為載體，深入開展文明小區、文明社區創建活動。到2000年，市委、市政府根據國家民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》出臺了《關于進一步加強社區建設的意見》，它標志該市社區建設工作全面深入開展。根據文件精神，居委會改稱為社區居委會，并開始大力開展“村改居”和“鎮改街”工作。截至2006年底，該市中心城區共有街道35個，社區居委會272個。

通過現狀調查與分析，這種以社區居委會為核心的社區空間管理體系存在以下問題：

①在規劃建設中，規劃體系和行政管理體系也沒有完全對接，在管理層級、配套標準等也沒有完全統一，因此也就帶來了社區建設和居住區規劃“兩張皮”現象。

②對“村改居”和一些原來單位管理的集中居住區，在社區管理體制上還沒有完全理順。

③建設與管理方式還是具有明顯的行政化特征。社區活動、治安管理、環境衛生、設施建設等等依賴政府的管理和干預，社區功能沒有充分發揮。

④由于住宅零星開發帶來社區空間布局不均衡，社區服務設施零散，社區配套設施共享困難。

3.2新型城市社區空間管理體系

在借鑒國內外相關城市社區管理模式和經驗基礎上，為了適應該市現行行政體系，滿足城市管理體制改革和政府職能轉變的需要，進一步理順城市社區管理體制，推進社區居民自治，按照“屬地管理、以塊為主，條塊結合、職責明確、管理有序”的要求，確定市中心城“兩級政府，兩級社區”的“網格化”城市社區空間層級體系。

“兩級政府”即市、區兩級政府，以行政管轄區為界限，相應成立城市社區管理機構，負責社區建設的指導、協調、監督管理工作。

“兩級社區”即街道社區和基層社區。以一定地域范圍和人口規模，對每個區轄范圍劃分若干個街道社區，對每個街道社區劃分若干基層社區。

“網格化”管理緣自計算機網格技術思想，后被國外城市管理者作為一種管理理念引入到城市街區管理中。在這里，“網格化”的含義就是把城市社區空間作為網格對象，以基層社區為基本網格單元，以街道社區為次級管理單元，進行層級化、全覆蓋式管理，如下圖所示。

網格化城市社區空間體系構建圖

4不同管理體系之間的契合關系

4.1與城市行政管理體系之間的契合關系

在該市城市行政管理系統中，政府分市、區兩級，街道辦事處作為政府的派出機構，而居委會雖然法律上是居民自治組織，協助政府機構處理行政管理事務，辦公經費也主要來自于政府的行政撥款，所以，它也是城市行政管理體系的一部分。而理論上，社區是社會生活共同體，目標是實現民主自治，所以，從城市管理角度看，兩者應該是同一個管理對象的不同管理主體。因此，兩者的契合點就是基本單元的地域空間一致性，即每個基層社區就是一個城市行政管理基本單元，每個街道社區就是街道辦事處管轄范圍，是城市次級行政管理單元。每個基層社區設置一個社區居委會，每個街道社區設置相應的準政府性質的社區建設管理機構，協助兩級政府來開展指導、協調、監督管理工作。

4.2與居住區規劃體系之間的契合關系

在城市規劃中，《城市居住區規劃設計規范》按居住戶數或人口規模可分為居住區、小區、組團三級。居住區，泛指不同居住人口規模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界線所圍合，并與居住人口規模（30000--50000人）相對應，配建有一整套較完善的、能滿足該區居民物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地。小區，是指被城市道路或自然分界線所圍合，并與居住人口規模（10000--15000人）相對應，配建有一套能滿足該區居民基本的物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地。組團，指一般被小區道路分隔，并與居住人口規模（1000--3000人）相對應，配建有居民所需的基層公共服務設施的居住生活聚居地。從上述定義可以看出，居住區規劃層級體系劃分著眼點是人口規模、城市各級道路以及配套設施，這些要素也是社區的基本要素，但落腳點是配套設施。因此，兩個體系之間的契合點是各級配套設施完備性。

三個體系之間的契合關系如下圖所示：

三個體系契合關系圖

【參考文獻】

1、 徐一大、吳明偉.從住區規劃到社區規劃.城市規劃匯刊.2002（4）

2、 倪集崇.美國“社區建設”的考察報告.溫州論壇.2002（4）

3、 劉君德.上海城市社區的發展與規劃研究.城市規劃.2002(3)

4、 黃文云.社區變遷：基于城市規劃的透視與策略.經濟地理.2006(3)

篇8

關鍵詞：基層政府 公信力 踐諾機制

自古驅民在誠信，一言為重百金輕。信任是人與人之間有效交往的前提，是組織健康發展的基石，是社會有序運轉的劑。我國經歷了兩千多年的封建社會，政府公信力逐漸成為社會信任的基石，維持著社會的有序運轉。基層政府與民眾的聯系最為直接和密切，其公信力水平直接影響著我國的行政效率和效果。

1.我國基層政府公信力面臨嚴峻的形勢

改革開放以來，我國市場經濟不斷發展，而我國基層政治改革卻一直處于滯后階段，改革進度緩慢，突出表現為不能及時有效滿足民眾訴求、政務信息不夠公開透明、行政手段僵化單一、缺乏有效監督機制等，致使我國基層政府公信力不斷流失。古羅馬歷史學家普布里烏斯?克奈里烏斯?塔西佗曾說：“當政府不受歡迎的時候，好的政策和壞的政策都會同樣得罪人民”。基層政府公信力缺失會直接影響政府權威和民眾支持，這也就是著名的“塔西佗陷阱”。

從2008年的“甕安事件”到2009年的“湖北石首事件”，從2009年“上海釣魚執法事件”引發的對基層執法公信力的思考，到2011年“郭美美事件”引發的國民對公益慈善組織的質疑，從2013年的茂名PX項目事件對基層政府信息公開和執法透明度的質疑，到2015年哈爾濱救火事件引發的對政府執法能力和執法程序的質疑，這些都反映出我國基層政府在行政、執法等方面存在公信力缺失的嚴峻形勢。最近發生的深圳“限牌事件”和“南北車交易事件”，更是凸顯了“微”時代下民意表達和監督管理對政府公信力的重要影響。

一些科研機構的調查也證實了我國基層政府公信力面臨的嚴峻形勢。零點研究咨詢集團的《中國公共服務公眾評價指數報告（2006-2010）》顯示：城鄉居民對各級政府的工作表現與服務水平的評價呈現出明顯的“政府層級越低，居民滿意度越低”的趨勢。《小康》雜志的《中國信用小康指數報告》顯示，2012年至2014年連續三年的“最讓人擔心的信用問題”排行榜中，政府信用一直高居榜首[1]。

我國基層政府公信力流失主要表現在：第一，政務信息不夠公開和透明。我國基層政府尚未建立起完善的信息公開機制，時常出現基層政府為了自身利益而有選擇性地向公眾公布信息的情況。第二，行政行為失范。典型表現是“言行不一致”，即基層政府所宣揚的與其所采取的行動并不一致，甚至截然相反。第三，行政效率低下。審批環節多，周期長。第四，服務意識淡薄。一些基層政府工作人員“官本位”思想根深蒂固，缺乏服務意識，許多基層政府存在“門難進、臉難看、事難辦”的現象。

2.我國基層政府公信力流失的原因探析

當前我國基層“直接利益沖突”和“無直接利益沖突”的頻發，折射出基層政府公信力的缺失和基層行政秩序的混亂，并隨著網絡時代的媒介作用，呈現出新的特征。造成基層政府公信力的流失，直接反映了基層政府公共政策公信力、政府廉潔公信力、政府誠信公信力、政治控制公信力方面的薄弱[2]。造成基層政府公信力流失的原因是多方面的，概括來講，可以歸納為理念、制度、行為和踐諾四個方面。

2.1行政理念滯后

理念指導行為，責任重于承諾。哲學核心的觀念是“實踐”，基層政府公信力建設應當是在“以人為本”的行政理念指導下的實踐，既要踐行“人民主體”的群眾路線觀，又要樹立“理論與實際相結合”的認識論。

基層政府行政理念滯后及責任意識淡薄是導致其公信力流失的重要原因。新公共服務理論認為，公務員應該認識到利用基于共同價值的領導來幫助公民表達和滿足他們共同利益的重要性，而不是試圖控制和掌握社會發展方向，行政官員應該整合和表達公共利益，幫助公民實現公共利益。但不少基層公政府“官本位”和“權力本位”的觀念依然根深蒂固，行政管理理念已經嚴重落后于社會發展需要。雖然中央多次提出要切實轉變政府職能，打造服務型政府，樹立依法行政的理念，但許多基層政府及其工作人員依然我行我素，不能及時轉變“官本位”和“權力本位”的觀念，還是以那種高高在上的姿態來面對公眾，疏遠群眾，致使民意不能及時有效傳達，引發民眾對基層政府的不信任和不滿意。溫州動車事故處理過程中，前鐵道部發言人那句“不管你信不信，我反正是信了”就是很好的體現。

2.2行政制度不完善

信息公開機制不完善。政府是最重要的信息主體，制造并掌握著絕大多數信息。在信息化時代背景下，不論從數量還是質量方面，人們都對信息提出了更高的要求，而當前我國政府信息公開卻缺乏制度保障，實施起來具有較強的彈性，給基層政府公信力流失埋下了制度隱患。在具體的行政行為過程中，容易出現信息不公開、有選擇性公開或公開的信息有誤的情況。最高人民法院通報的2013年度“信息公開”十大案例中，有九例是政府機關沒有公開“應該公開的信息”。

行政責任模糊。雖然我國《地方組織法》對地方政府的職能范圍作了規定，但原則性過強，缺乏可操作性，致使我國基層政府的職能劃分存在許多不合理之處，許多地方存在職責模糊不清、權責不對等和職責同構的情況。由于職能劃分不合理，使得一些基層政府部門在具體工作中對于自身有利的就爭相管理，造成多頭管理、政出多門的現象；而要承擔責任時，各部門就會相互推諉，都說責任不在自己。這就造成“多頭管理，無人負責”的怪象，使公眾無所適從。

2.3行政行為失范

公眾對基層政府的評價是以其行為為參考的。若其行為科學規范、言出必行，則很容易贏得公眾的信任。然而我國基層政府卻存在著許多行政行為失范的現象，表現為行政權力濫用、行政不作為、執法不公、暴力執法等。行政行為失范使公權力偏離公共利益，引發了公眾的不滿，嚴重削弱了基層政府公信力。2012年發生于海南三亞的民警暴打游客事件就是很好的體現。

2.4踐諾機制缺乏有效性

完善的監督機制，多元的社會參與，是基層政府踐諾機制實現的基礎和保障。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。[3]只有將權力關進制度的籠子里才能有效防止權力異化。基層政府作為公共組織，理論上應當以公共利益為重，但在現實中它也是由具體的人組成的，在實際運行中亦有自利的傾向。當前我國基層政府的權力制約與監督機制還十分不完善，往往是行政一頭獨大，立法和司法部門在很大程度上要受制于行政部門，很難有效發揮監督作用。再加上當前我國的公民社會發展還很不充分，民間組織、新聞媒體和民眾對基層政府的監督存在缺位和乏力的情況，致使我國基層政府的踐諾機制缺乏有效性。

3.提升我國基層政府公信力的對策建議

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。基層政府作為國家治理體系的關鍵組成部分，直接影響著“一線”社會民眾對政府的信任和支持；行政公信力作為現代治理能力的重要部分，直接影響著改革深化的進程和質量。當前我國基層政府公信行政力、公信踐諾力、公信控制力等都存在較大問題，反思和建構基層政府公信力已成為基層改革和社會穩定亟需解決的問題。

3.1深化“以人為本”與“公平公正”的理念公信

基層政府應盡快轉變執政理念，堅持科學發展觀，增強誠信意識、責任意識和民本意識，打造“誠信政府”和“服務型政府”。基層政府應增強公民參與社會治理的意識，創造多種途徑讓公眾參與到基層治理中來，促使我國基層政府從政治管控型管理走向全民參與型的地方治理上來。有調查結果顯示，許多美國公民不信任政府的一個主要原因是他們認為自己被“職業的游說者、專職政客、競選活動的管理者和媒體精英排除在政治系統之外。”我國應當引以為戒，培育公眾的民主意識，提高其參政議政的能力，并創造多種途徑讓民眾以主人翁的姿態參與到基層事務的治理中來，使公眾對基層政府有更多的了解，使基層政府的決策和行為更能體現民意。

“以人為本”的行政理念，客觀上要求政府從自身職能上反思職權，深化“服務型政府”的執政理念。處于社會轉型期的我國矛盾重重，各種新情況和新問題不斷出現，基層政府要順應社會發展需要及時轉變職能。根據零點研究咨詢集團的《中國居民生活質量指數報告》（2001-2010），連續10年的調查表明：城鄉居民對政府管理經濟事務和國際事務的信心度較高，而對政府管理社會事務的信心度則較低。面對當前基層社會的嚴峻形勢，我國基層政府應利用行政體制改革的良好契機將轉變基層政府職能的工作落到實處，切實提高社會治理和公共服務的能力，用良好的服務來贏得民眾的信任和支持。

3.2建構權責與監督一致的制度公信

建構權責與監督一致的制度公信，就是要將“權力關進籠子里”，加強權力運行的制約和監督，形成基層政府廉政誠信的工作作風，就是要將十八屆四中全會倡導的法制理念貫徹到社會的基層，維護社會主義法制的公正性與權威性，樹立基層政府“依法行政”的公信形象。

隨著互聯網時代的發展，媒介傳播平臺日益多樣化，建構權責與監督一致的公信力必須從完善基層政府的決策機制做起，建立健全信息公開、民眾參與、民眾監督的制度程序。信息公開是提升基層政府公信力的前提條件。如果公眾不能及時了解相關信息，根本談不上有效參與基層治理，很容易產生對基層政府的質疑。因此，應當盡快完善我國的信息公開機制。要堅持“公開是常態，不公開是例外”的原則，只要不涉及國家安全和商業秘密的信息要盡量向社會公開。將信息公開工作落到實處，使基層政府更加陽光和透明，打造“陽光政府”和“透明政府”。

此外，還要完善職權責任制度。一方面，要完善相關的規章制度，明確劃分基層政府各個部門間的職責，按照大部制改革的要求，將職責相同或者相似的劃分到同一部門。同時還要順應社會發展趨勢，及時增撤、合并相關機構，這樣不僅有利于提高基層政府辦事效率而且能使各個部門之間的職責更加分明，有利于避免“多頭管理無人負責”的尷尬局面。此外，還要適度減弱基層政府的經濟和政治職能，增強其社會治理和公共服務的能力，要從管理型政府向服務型政府轉變，從而達到有效提升我國基層政府公信力的目的。

3.3嚴格權力與踐諾對等的執行公信

規范行政行為，嚴格踐諾機制。一方面，要加強對基層政府工作人員的培訓和教育，增強其依法行政的能力，使其在實際工作中能夠嚴格按法律、按程序辦事，確保執法的公平、公正和規范。另一方面，要注意加強對基層政府行政行為的監督及對失范行政行為的懲處，尤其要加強外部監督力度，將基層政府的行為置于公眾監督之下，一旦有失范行為能夠及時被發現。同時注意加大對失范行政行為的救濟和懲處，要增加失范行政行為的風險成本，追究相關責任人的法律和行政責任。

多元社會參與，維護踐諾公信。當前我國基層政府的監督主要側重于內部監督和結果監督，而對于外部監督和過程監督有所忽視，致使對基層政府的監督不能最大限度地發揮作用。因此，一方面要理順基層人大、政府、法院和檢察院的關系，使人大、法院和檢察院的地位更加獨立，以保障其能夠更好地行使監督基層政府的權力。同時要更加重視外部監督，促使公眾監督和社會團體監督成為制度；要加強對公民社會的培育和引導，使社會組織、新聞媒體和公眾能夠更好地發揮監督基層政府的作用。創造多種途徑保障公民的知情權、參與權、監督權，使我國的監督機制更加完善，保障基層政府能夠切實履行諾言。

注釋：

[1]鄂[. 2013-2014中國信用小康指數：70.5五成人認為信用環境有好轉[J].小康. 2014（10）：57-62.

篇9

目前，隨著社會經濟的發展，城市社區建設快速發展。但是隨著城市外來人口的增多，社會成分復雜，人際關系淡化，鄰居間互幫互助、團結一家的特點減弱，給某些犯罪分子提供了良好的犯罪機會。當前我國城市社區犯罪在類型上的特點表現為以侵占財產為目的財產犯罪。如盜竊、搶劫、詐騙等居首位，約占80％左右，而且侵犯人身權利的傷害以及等性犯罪日益增多。作為一種綜合性的社會現象，要全面做好這項工作，筆者認為，必須走“打防結合，預防為主”之路。在處理社區違法犯罪問題要以預防為主，這樣才能從根本上解決問題。

一、以治安為突破口，切實提高社區居民素質，強化社區治安管理

社區要正常穩定地發展，首要的標準是安全，治安搞不好，群眾就沒有安全感，所以我們必須以治安為突破口，切實提高社區居民素質。做好公共服務，從細小處將社區治安管理做到位。

首先，要在社區中建立戶籍民警執勤室。群眾有困難不僅可以及時找到警察，還從機制上保障社區內外良好的治安秩序：建立社區保安巡邏隊，加強社區內部巡邏。公安民警和保安要在城市社區內不斷流動和頻繁出現。不但會方便社區居民，而且還給犯罪分子極大的威懾力。減少犯罪得手的機會，從而有效地減少犯罪，達到預防犯罪的目的。其次，搞好文明建設，培養提高社區居民素質，倡導社會新風尚。不斷對居民進行社會公德、職業道德和家庭美德為主要內容的文明意識教育；發展安全社區，衛生社區，植樹美化環境社區等；開展群眾性文化娛樂活動和群眾志愿者活動等，使廣大社會居民自覺維護社會秩序和社會環境。再次，美化環境，修整街道，搞好社區衛生，開展扶弱助殘的活動；開展健康教育和衛生的宣傳：設置專人管理城市社區車輛的停放，使得城市社區給人一種安詳和平、處處井然有序的美好印象，從而使得城市社區的違法犯罪的現象得以減少。

二、堅持走群眾路線，加強城市社區的服務職能，達到預防違法犯罪的效果

搞好社區治安管理必須堅持走群眾路線，加強城市社區的服務職能。做好公益福利。不但體現了社區管理機構對廣大社區居民的關心，也體現了社區居民之間的相互關心，從而使社區居民感到生活環境的安全和人際關系的溫暖，形成團結的一個整體，從而為減少犯罪分子作案打下堅實的群眾基礎。社區的治安管理工作涉及面廣。要使管理工作及時到位，首先要制定出一套有效的管理辦法，完善自治管理制度，比如制定社區文明公約，規范居民個人行為；制定出入憑證制度，凈化社區來往人員；完善外來流動人口登記管理制度。加強對外來人員控制：落實社區出租屋管理，杜絕將房屋出租給有犯罪嫌疑的人，有、涉毒和參賭嫌疑的人等等。其次是要采集廣泛信息，結合人口普查、戶口調查和情況詢查，建立綜合信息網絡。運用電腦管理。將外來暫住人口按照常住人口的方式管理，全部登記造冊，輸入電腦，并明確管理重點，有條件的還可以大力發展信息員，發展科技管理，使社區管理進入現代化。

三、加強社區安全宣傳教育，健全民間調解組織，把問題解決在基層

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[關鍵詞] 農村信用社 現狀分析 管理

農村信用社應堅持服務“三農”,積極穩妥做好支農貸款工作,加強信用社經營管理工作,提高盈利水平,提高防范和化解財務風險能力。但是目前信用社仍然存在著各種問題。我們應當冷靜分析局勢,結合自身經營狀況,找出工作中的不足和業務能力提升的突破口,在這個基礎上主動改變資產結構,實現資產經營多元化的健康發展。本文先就我國農村信用社現階段經用現狀進行分析,其次根據分析結論總結信用社管理工作中的不足和需要改進之處。

一、現階段農村信用社現狀分析

農村信用社的改革經歷了漫長而又艱難的改革,從上個世紀90年代開始,農村信用社開始改革,目標明確,這就是規避金融風險,確保農村信用社的健康發展。改革的效果如何,潛在的金融風險有多大,目前農村信用社的運行格局呈現怎樣的局面,筆者經過認真思考分析后總結如下:農村信用社服務“三農”,投資主體對象在農村。隨著我國經濟改革的推進,農村信用社在農村的基礎地位進一步加強,有很好的利潤空間,具有強勁增長的態勢。鄉鎮企業、農業產業化、農村城鎮化建設、農村多種經濟、農戶庭院經濟等多種形式的資金需求不斷增加,農村資金需求量日益劇增,但財政資金有限,資金的需求過旺與資金的有限供給形成了尖銳的矛盾,經濟行為主體的自有資金匱乏,只有信貸資金呈擴大趨勢,目前由于其他銀行都要向集約經營轉軌,農村信貸逐步加大的投入將會由農村信用社來承擔這一責任。從當前的情況看,農村信用社不僅擁有一支優秀而又龐大的職工隊伍,而且農村信用社面臨較好的發展機遇。大體可從以下幾點分析我國農村信用社經營現狀的特點:

1、農村信用社無論是存貸還是機構和人員總量規模都是相當龐大,這個覆蓋面積寬廣的金融機構有著濃厚的中國農村特色,與現代化的金融秩序保持著相當的距離,但它又為中國廣大農村的經濟發展提供了巨大的資金支持。

2、農村信用社相比其他金融機構,經營層次相對較多,有縣級聯社、鄉級信用社、信用分社(儲蓄所)、信用站4個層次都在實施經營活動,這樣管理起來難度可想而之,但是農村信用社的單位和人均規模小。

3、農村信用社由于缺乏高效高利潤的經營載體,效益欠佳。主要表現是經營虧損嚴重,財務包袱沉重。農村信用社一味追求經濟利益會導致“利潤最大化”目標與“支農”義務之間的失衡。由于農村信用社規模龐大,經營層次多,監管上存在較大難度,過分追求效益可能出現“內部人控制”。信用社內部股份制改造后,股東決策權的大小取決于出資額占股本的比例,這方面必須設置嚴格的監管程序,否則機器可能出現大股東內部人控制的問題發生。

4、實行股份合作制后,股權分散,小股東可能對參與民主管理表示理性無知,采取搭便車行為,不關心對農村合作銀行的監督,他們對農信社的所有權難以體現,在信用社資產負債結構和人員素質結構上失衡。不能有效解決所有者現實缺位的問題。如資產中現金資產、貸款資產、固定資產、其他資產所占比例失衡;負債中資本金、存款負債、借人資金和其它負債比列失衡;工作人員文化程度失衡、專業職務職稱失衡等。

5、農村信用社的服務主題對象是在農村,未來農村經濟發展潛力巨大,農村信用社的發展后勁十足。農村信用社作為農村金融體系的基礎,在吸納閑散資金、支持農村經濟、改善農業生產條件、提高農民生活水平等方面,都具有推動作用。一是在農村,農村信用社的基礎地位將日益加強,符合市場金融發展的規律,隨著我國農村經濟的不斷發展,農村信用社將會為農村作出更大的資金支持,其力度完全可以左右農村金融市場的發展局勢。二是在對農村經濟的作用上,由于其作用力的充分發揮,農村信用社為地方經濟發展做出了巨大的貢獻,得到了社會的認可。三是農村信用社人扎根農村,經過幾十年不懈努力,在廣大農民心目中樹立了良好的形象,農村信用社成為農民支付路上忠實的朋友。

二、農村信用社發展對策研究

根據上文分析可知,在當前階段,信用社現階段的發展存在著一些困難和阻力,但是未來的發展可謂是農村信用社發展的“黃金時代”。農村信用社應該抓住這個發展的黃金時期,完善自身制度,加快自身發展,把農村信用社建設成為綜合實力雄厚、經營機制靈活、治理手段先進,既有中國特色,又能同國際合作金融接軌的現代化農村合作金融。為此筆者提出如下發展意見:

1、實現農村信用社的健康和可持續發展農村信用社的本質要求企業要服務農村,與其他商業銀行不同的是農村信用社不可以以市場利益為主導,過多的追求自身利益,而忽視新農村建設對經濟發展帶來的資金需求過旺等問題。農村信用社調整經營策略就是把企業的市場效益和服務農村走長期發展路線。

(1)農村信用社應當根據市場營銷的發展不斷完善自身建設,對資產組合與負債組合進行合理有效控制,逐漸實現資產負債的總體優化搭配。農村信用社合理的負債組合應該以存款負債為主導,提高存款負債質量,擴大股金負債的同時增加同業負債,逐漸發展長期負債。在存款區位組合上,農村信用社在農村占絕對優勢,在城市金融市場應當加強建設。

(2)農村信用社不可以盲目注重業務增長,在增長業務的同時與效益提高要保持統一。農村信用社必須保證自身利益能夠保證經營的前提下,追求業務的增長。所謂統一,就必須做到同農村經濟增長速度保持平衡。農村信用社業務發展速度超出了農村經濟發展速度,說明農村信用社業務發展過多追求經濟效益,而忽視對農村經濟建設的支持。農村信用社業務增長速度也不能低于農村經濟發展速度,這種情況說明農村信用社經營治理決策不到位,存在失誤。以效益為前提改革財務核算體制,統一核算的財務治理體制,實行縣級社集中管理經營。這樣有利于農村信用社實行集約化經營,對農村信用社提高規模經營效益有很大的幫助,有利于農村信用社整體優勢的發揮和財務上的規范治理,提高經營治理水平。以效益作為前提制定經營目標,實行責任制,以經營效益為依據考核工作水平。

(3)農村信用社的改革與社會經濟發展應隨時保持步調一致。農村信用社在強化經營的同時,要加強治理,發現問題及時處理,在體制上與市場經濟出現矛盾時,應及時作出合理的調整,做到經營和治理均衡發展。為此,一是農村信用社在經營上要依法穩健經營,在資產負債比例控制下以合理的負債增長速度及其絕對量來決定資產占有量,在擴大負債業務上開拓,在資產業務上謹慎。二是農村信用社在資產負債治理中堅持安全性、流動性、效益性均衡統一原則。三是農村信用社的經營治理、勞動人事治理、機構網點治理和監督保衛控制應同步進行,各方面相互發展應當均衡。

2、緊跟時展,注重新技術的引進農村信用社要加大對科技創新的投入,大力推進電子計算機在農村信用社日常工作中的運用,提高工作效率和工作質量,提高農村信用社現代化水平。因此,農村信用社不僅要盡快建立自己的清算系統,開辦縣轄聯行、全國聯行,更要加快電子聯行建設的步伐,不斷采用新技術,適應科技的發展的同時更要加快創新信用工具,農村信用社為了適應農村市場需求多樣化的特點,不斷創新信用工具,增加業務種類是時展對企業的要求。要創新治理手段,農村信用社治理手段應行政手段和政治思想手段井用的同時堅持以經營手段為主。

3、創造好的自身經營環境。農村信用社要有相對寬松的經營環境,就必須要理順并正確對待地方黨政的關系。農村信用社同地方黨政的關系是行政上的領導與被領導的關系;嚴格按照人民銀行金融法規辦事,爭取人民銀行在金融政策上的支持;正確處理同行業金融機構的關系,在堅持平等互利,加強合作交流,共同繁榮金融市場;同稅務、審計部門爭取寬松的政策,以解決財務上的困難。對企業內部要逐步整合組織架構,按照農村合作銀行矩陣型組織治理的要求和精簡效能原則,把縣級聯社改造成經營治理型的分支機構,統一設置內部職能機構,逐步對縣級聯社內部機構進行整合。在搞好基層社治理的同時,搞好自身經營,以解決治理費用不足或減輕基層社的負擔。■

參考文獻:

[1]李義奇.農村信用社改革與農村金融發展[J].上海金融,2005,(2).

[2]吳敬璉,借助金融創新.實現經濟增長[J].農村金融研究,2006年(12)