導語：我國最低生活保障制度論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]我國最低生活保障制度發展由最初的救急型舉措經由道義性扶貧，最后達到制度性救助，由片面的城市低保制度向農村低保制度擴展進而實現全社會的最低保障。在這種制度變遷的背后，反映著社會理念和制度水平的提升。特別是全社會最低生活保障制度的正式建立，為構筑國民公平底線，分享社會發展成果，穩定百姓預期，消除二元社會結構，建立共享社會提供了堅實的基礎。

[關鍵詞]社會救助，道義性救濟，制度性救助，最低保障制度

社會救助制度是國家和社會為保障公民基本的生存權利和維護其最低生活需要所建立的扶貧制度，是社會保護體系最后一道安全網，它的變遷和演進，從基礎層面反映出社會理念與制度水平的提升。我國的救助制度從建立到現在，經歷了不同的發展階段，由最初的殘補性舉措發展成一項重要的現代社會制度，并且推動社會發生重大變化。

一、由救急型舉措向扶貧型救濟的轉變

改革開放前，因左的思想影響，導致國民經濟發展落后，國家財力匱乏，無法對普遍貧困者予以施救，只能扶危救難，所以，救急性的舉措成為當時的主要保障形式。這種“救急”主要表現在兩方面：一是救災，二是救危。

救災是對災民的救助。我國是個多災害國家，每年發生大的自然災害約在數十起，其中尤以水災、旱災為甚。每當災害來臨，人民生命和財產受到嚴重威脅，因此國家動用有限財力扶助災民度過災荒。救危是指對社會中那些無勞動能力、無任何生活來源、又無任何依靠的特困人員的救助。這些人大都是孤老殘幼，無任何生活出路，屬于特殊危難人群，只能依靠國家扶助。這兩類群體是急需救助的人員，通常以實物救助為主，如糧食、衣物、煤柴等，以解決生存危機。

急救型救助的特點是，以少量的物資解救特殊群體的燃眉之急，并不是對一般性貧困進行常規性救助，救濟的水平非常低下，缺乏操作的標準和規范，危機一旦過去，救濟立即解除，即常說的“救急不救貧”。由于這種措施并沒有涉及到常規性貧困，所以我國改革前的貧困現象普遍存在。

由救急型舉措向普遍扶貧型救濟轉變是在改革開放以后。所謂扶貧型救濟是指救濟對象不單單是那些危急群體，而是對達到一定貧困程度的群體開展普遍性救助。這種轉變的前提是，經濟發展使國家有了一定財力，同時，由于我國引入市場經濟體制，社會競爭加劇，社會貧富差距不斷擴大，社會結構性貧困所帶來的危機感已經超過災害性貧困，社會穩定受到威脅。當時我國在城市和農村采取了不同的助困形式，城市開展補貼式救濟，農村開展了開發式扶貧。

我國城市的扶貧緣于新貧困群體的產生。改革后，國有企業不適應市場經濟而出現大面積虧損、停產、甚至倒閉，職工停業待崗，收入銳減。加之企業改制，減員增效，大量職工被辭退和提前退休，失去生活來源。當時，舊的保障體制已不復存在，新的保障制度還未建立，這使那些在職、失業和退休職工的生活受到極大影響，成為中國轉型期新的貧困群體，對社會的安全和穩定構成巨大威脅。針對這種情況，國家開展了大面積的城市助困活動，采取的方式是，一方面通過扶植企業達到救助困難職工生活的目的；另一方面是對下崗職工進行補貼。國家通過直接撥款、銀行貸款的方式給困難企業職工發放工資、生活補貼等，其救濟的范圍之廣是歷史罕見的。

對于農村的貧困救助主要是從1985年開始的。改革初期，農村率先進行了土地承包制度的改革，從制向聯產責任包干制轉變，農村的生產力一下子進發出來，廣大農民的收入也隨之提高，貧困人口大幅度降低。從1978年的2.5億減少到1985年的1.25億。然而，1985年以后，農村的發展明顯落后于城市的發展，農民收入增長緩慢，特別是各種物價的輪番上漲，使農民的實際收入呈下降趨勢，貧困現象又開始大幅度回潮。為此，國家開始發起農村扶貧攻堅計劃。經過大力扶貧，從1985年的1.25億減少到2000年的3000多萬。農村的扶貧主要是開發式扶貧，除了救濟款外，還包括提供生產資料，技術、發放農業貸款、提供各項優惠政策等，促進農民生產，提高收入，改善生活。

由救急型舉措向扶貧型救濟的轉變反映出社會觀念上的重大轉變：即民生價值帶有根本性的提升。過去在左的思想影響下，人道主義被認為是資產階級腐朽思想受到批判，民生價值受到極大貶值，導致生活服從生產、經濟服從政治、因而出現了GDP與貧困同步增長的狀況。體制的改革促進了思想的轉變，市場機制內部所蘊涵的平等、民主原則，推動新的社會關系產生，個體地位與民生價值隨著這種民主和平等氛圍得到提升，階層分化的沖突和社會穩定要求進一步促進了對貧困群體的關照，因而普遍性的扶貧救助成為時代訴求。但是，這種從人道出發的社會救助存在著先天的缺陷，即它是從同情心理出發產生的人際關照，沒有上升到社會責任和民生權利的制度安排層面，因而與現代公民理念的國家治理原則還有差距。

二、從道義性救濟向制度性救助轉變

在最低保障制度建立以前，不論是救急型舉措，還是扶貧型救助，都屬于道義性救濟。所謂道義性救濟是指救濟的思想基礎還是人道主義和同情心理，還沒有真正從權利角度來規定政府的責任。救濟的標準并未進行科學考量，全憑主觀估算。救濟的實施過程也無統一的操作規范。指示和經驗成為主要的依據。比較典型的道義性救濟是“送溫暖工程”。這項活動是1992年由全國總工會發起，一直延續了十余年，到2001年，累計籌集慰問款104.2億元，走訪了3975萬個貧困家庭。

送溫暖工程是一項依托原有體制，具有本土色彩，由民間主持，黨政贊助的扶貧活動。它的基本理念是“關心”“支持”“做好事”，而不是保障公民的基本權利，沒有真正體現政府依法對貧困人口盡責。這種助困方式不可能適應市場條件下的常規性的扶貧要求，因此，制度性的救助成為歷史的必然。

從道義性的救濟轉向制度性救助的真正實現是最低生活保障制度的建立。我國最低生活保障制度首先由城市起步。1996年，民政部在總結上海等城市開展低保工作經驗的基礎上，號召全國各城市建立最低生活保障制度。1997年9月，國務院頒布了《關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，標志著我國城市低保制度正式建立，1999年9月，國務院頒布了《城市最低生活保障條例》，標志著我國低保制度進入正規化渠道。

制度性救助體系的產生帶來以下社會效應：首先，它標志著城市最后的安全網的正式構成。低保制度可以看作一個城市的安全底線，當一個社會沒有最低保障制度時，就意味著人們對最差生存境況無法預期，抵御社會風險除個人能力外沒有任何其他依靠。最低保障制度的建立預示著人們生存在某一水平上得到穩固的支持，從而形成國民最低收入的供給，起碼的生存條件得到維護。

其次，最低保障制度的建立，使人的基本權利保護有了制度上的實施依據。我國憲法中明文規定，國家有責任保障公民的基本權利。但是，在具體的法規出臺之前，這種權利保障只是形式上的承諾，在實踐上無法落實，很容易陷入“制度空殼”。即使人們出于道義對貧困者相助，但因缺乏規制約束而使救助成為一種臨時性、隨意的恩典而可有可無。最低保障制度在救助標準、方法、程序等方面提供了規范的制度安排。

再次，最低保障制度的建立，使社會的波動具有一定限度的可控性。社會發展變化是一種常態，動態的變化是社會創新的表現，但是社會的波動必須有一個度，即在一定的幅度內波動，超過這個范圍和幅度，社會結構將受到破壞，社會秩序會受到威脅。最低保障制度為人們的生存提供基本保障，保障人們在法律許可的范圍內解決自己生存問題，實際上就是在物質上為社會波動預設了最大的變動幅度邊際，從而保障了社會的安全和穩定。

三、從城市低保制度向全國性低保制度轉變

城市低保制度的建立，對于解決城市新貧困群體生活、維護改革成果、穩定社會秩序發揮了重要的作用。但是，從全國來看，這種保障又是一種片面的，區域性的保障，更大范圍、更貧困地區的人民貧困問題還沒有真正解決，廣大農民的社會保護基本是空白。從整體上看，這是極大的制度失衡狀態。

我國農村貧困是一種制度缺失造成的。在工業化初期，國家為了加速工業化所必需的資金積累，采用“剪刀差”的方式從農業抽取了大量資金，導致城鄉收入差距不斷拉大，同時，嚴格的戶籍管制又限制了農民的發展機會。改革后，公共支出對城市畸形偏重，農民收入增長的逐年放緩，物價的輪番上漲，土地逐年縮減，使農民面臨的風險不斷加劇。然而，作為風險控制和預防機制——社會保障——只在城市建立，城鄉之間不僅在初期分配存在著極大的不公，在再分配上也存在著極大的不公。農村不僅是貧困的集中地，而且也是風險的集中地，其結果必然是社會風險轉化為社會危機。

首先，懸殊的城鄉收入差距導致農民相對剝奪感強烈，不滿情緒增長，越軌行為大幅度增加。改革以來我國刑事犯罪率呈現逐年上升趨勢，特別是財物侵害類案件大幅上升，在違法者的構成中，農民（工）所占比例較高，許多地區農民犯罪都超過50%以上，大城市在80%以上。從許多犯罪人的背景看，大多數是由于經濟和社會壓力較大，發展機會欠缺，心理承受力脆弱所致。不斷增長的城鄉收入差距，對農民心理確實形成較大沖擊。可以說，農民群體犯罪率提高是對不斷拉大的貧富差距的一種反動，也是一種資源再分配，只不過這種再分配采用的是非法的途徑。

再次，農民的貧困已經嚴重破壞了農業的人力資本。我國目前農民人均年收入大約在3000元左右，恩格爾系數很高（60%以上），如果按國際貧困標準，大多在貧困線周圍。農民的消費支出主要在食品上，其它消費嚴重不足，而醫療和教育又成為農民致貧返貧的重要原因。健康的身體和高文化素質是現代人力資本的重要因素，但是在農民身上，已經無法形成優質的人力資本。

再次，畸形城市化過程導致一些農村社區民生氛圍的衰落。受城市財富效應的巨大牽引，農村中的優質資源不斷流入城市，雖然這是城市化過程中的一部分，但中國城市化與發達國家城市化存在巨大不同。西方國家的城市化是城鄉共同發展，城市不斷向農村提供技術、資金、人才、規模管理方式；農村不斷向城市提供勞動力資源和土地資源。農村人口減少的同時，機械化程度不斷提高，生產規模不斷擴大，生產效率和產品質量不斷改進，農村社區成為一個比較安逸、富足、幽靜、高效的生活社區。我國目前的城市化過程中，凡是身體、文化、能力、資金、技術等方面優越一些的，都離開了農村，剩下的只是那些老弱病殘、孤兒寡母。沒有任何安居樂業的民生氛圍和生機，許多地方一幅敗落景象。這種情況反映出城市化過程加速了社會結構的斷裂，是社會體系在局部上的塌陷。

城鄉這種巨大差別所帶來的社會危機已經引起中央的高度重視，2007年十屆人大五次會議上決定，2007年在全國建立農村最低生活保障制度。由城市低保制度向農村低保制度的轉變，進而實現全社會的低保制度，這是我國社會保障制度建設的一個重大轉折，有著深刻的社會意義。

第一，這項轉折標志著全社會范圍內的社會公平底線開始構建。所謂公平底線用景天魁的話說，就是指：“全社會除去個人之間差異之外的共同認可的一條線，在這條線下的部分是每一個公民的生活和發展中共同具有的部分，是起碼的部分，其基本權利必不可少的部分。一個公民如果缺少了這部分，就保證不了生存，保證不了溫飽，保證不了為了謀生所必須的基本條件。”這種底線由于是個人的基本權利，因此“是政府和社會必須保障的，必須承擔的責任意義上而言的，它是責任的底線。”

我國全民性的公平底線一直沒有形成，農民長期處于準國民待遇，有悖于社會公正。農村低保制度的建立，使農民這一國家基本群體與其他群體處于同等地位上，這在中國歷史上第一次在整體上對民生價值的重大提升，反映出社會理念和制度的更新與進步。

第二，讓農民群體分享社會發展成果，建立共享社會。我國廣大農民在社會主義工業現代化建設中做出了巨大貢獻，在社會轉型中又承擔了沉重的改革成本和代價。改革開放以來我國經濟社會發生巨大變化，GDP從改革初期1978年的3624億元上升到2006年的20萬億；國家財政收入從改革初的1000多億元上升到2006年的3.5萬億元，但農民從中受益很少，是一種權利和義務極不對等的狀況，所以，建立農村最低保障，讓農民分享社會發展成果，完全是合乎情理的。

第三，全面建立最低保障制度，穩定百姓未來預期。百姓對未來的預期是他們當前心理和行為的主要依據，如果未來預期不確定，無法把握，百姓當前心理就會產生普遍的焦慮和恐懼，進而抑制個人的消費支出，并會導致一系列連鎖反應，如生產下降、經濟緊縮、失業增加、社會動蕩等。同時，未來預期不確定，還會使公民對政府失去信任感，使政府的合法性受到動搖。而穩定的未來預期是建立在社會保障對風險的控制水平和范圍上，特別是社會保障的最后一道防線——最低保障的狀況。

第四，全面的最低保障制度的建立是消除二元結構，整合社會體系的重要舉措。我國社會的二元結構有著深刻的制度背景，即是由于制度的二元性導致社會的二元性，在不同的制度基礎上形成各自獨立的兩套運行體系。因此，若要彌補這種結構上的裂痕，就必須建立統一的制度基礎。全社會最低保障制度的建立，為彌補這種裂痕，整合社會結構奠定了第一塊基石。雖然離真正的制度統一還相差甚遠，但在社會底線上開始的整合必然逐步推動社會上層的整合。

四、我國最低保障制度有待完善

1.加強最低保障的配套工程建設

最低生活保障的概念是一個綜合概念，是一種多方面需求的保障。構成現代生活要素的有食品、衣物、住房、水電煤氣、基本醫療、基本教育、基本的通訊費用等。我國目前的最低保障只是最低的食品保障，受助者往往因其它支出而使生活降到貧困線以下，從而使最低保障的目標難以實現。我國許多貧困家庭之所以容易返貧，就是這個緣故。所以，應當加強最低保障配套工程的建設，凡是貧困家庭，在水電煤氣、醫療教育等方面都應當作出相應的制度安排。

2雇最低保障層面上應逐步實現國民待遇平等化

國民待遇平等化是指凡是本國公民，都應當在一個底線上有同等的待遇，在這個層面上分不出誰比誰更優越。我們政策就應當是保底不保頂。我國目前城鄉底線保障差距太大，許多人認為，城鄉消費標準不同，所以保障標準就應當低，這是典型的“同命不同價”觀點。其實在底線設計上，我們既要考慮到農民與城市居民的不同，還要考慮到相同的一面，特別是要考慮公民權利的平等性。

3.逐步提高最低保障的統籌層次，實現責任主體公平化

我國目前實行的財政制度是分級管理，各級政府擁有一定的財政資源和負責范圍，因而決定了福利責任的區域性特征。在最低保障預算上，也是以地方為主，特別是以市縣為主，這種“分灶吃飯”的制度對于調動各級政府稅收積極性，承擔起本地區福利責任有重要作用，但同時也帶來了責任主體不公平的現象。

我國地域廣大，地區之間自然條件、文化背景、經濟基礎等方面都有很大差異，因而導致發展水平也不同。越是貧困的地區，需要救助的人員越多，政府財政負擔越重，而這些地區的財政收入往往很少，支大于收；越是富裕的地區，貧困者越少，政府財政負擔越輕，而這些地區的財政收入往往很高，收大于支。這種情況正如王思斌所說的“政府福利責任的非均衡狀態——有錢的政府少付費，少錢的政府高負擔。”這種情況對負擔過重的地區政府也是一種不公平，不利于和諧社會的建立。因此，提高最低保障的統籌層次，中央政府承擔主要責任，并且通過稅費比例調節，使富裕地區幫助國家適當多承擔一些責任。這樣做不僅能夠使地方政府責任相對均衡，而且能夠有效地減輕貧困地區的負擔，相對縮小被救助者的地區差距，在基本層面上實現同等的國民待遇。